| 新一轮政府机构改革改变“撤”“退”方略 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年03月04日 10:41 中国经营报 | ||
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主持人：本报记者刘海燕 新一轮政府机构改革，更突出了一个“进”字 主持人：今年的机构改革是继1988年和1998年之后，国务院近20年来的第三次较大规模的机构改革。有人评论说，1998年政府机构改革的最大特点是“撤”，国家部委由50多个
王军：用“退”和“进”两个字来比较1998年和今年政府机构的改革也许更准确。1998年的机构改革使政府从一些已经深深涉足的经济领域退出来，最直接的表现就是冶金部等九大专业经济部门被撤销。“退”也是一种进步，以退为进，是国家经济体制转轨在行政管理上的必然反映。今年的改革，从目前获得的信息看，更突出了一个“进”字，酝酿中的几个新部委的成立体现了政府将如何调节经济、监管市场的思路。 过去的机构改革是为适应逐步建立市场经济体制做出的反应，原来我们政府机构改革的主题始终是“精简机构、精简人员”。因为政府机构过于庞大，职能重叠、交叉，使改革遇到了不小的阻力。1979年邓小平就提出，政府机构改革是一场革命。1983年以来的几次改革实际上都是在完成这个革命，把机构数量减下来，人员数量减下来。但当时还没完全认识到，政府职能也要减下来，即使1998年的改革也还带有“为精简而精简的”痕迹。这次改革，中央则是有意识地要对政府职能做出调整，使政府在市场经济条件下发挥最有效的作用，是以一种很积极的姿态去解决前进中的问题。 主持人：“退”是为了适应市场经济当时的发展状况，“进”更是为了适应市场经济比较成熟的发展局面。“进”是“退”的延续，是对上次改革成果的巩固和深化。在方式和方法选择上，如何“进”才能使政府职能发挥得更有效？ 余晖：随着我国市场经济体制的基本建立，非国有经济成分进入了大部分经济领域，国家管理经济时，在大多数情况下是要站在圈外，作为一个中立者来管理经济活动或社会活动。这时政府职能就要进行调整，我认为可以把政府职能分为三块：其一为宏观调控，即通过对利率、税率等调整，调节企业和个人的经济行为；其二为市场监管，即政府退出对经济的直接参与后，中立地对市场所有参与者进行公正的监管，这主要是为了消除经济层面上的部分市场失灵(不完全竞争、垄断等)；其三是微观管理。我们原来的微观管理是政府直接投资企业、管理企业，并且任命厂长、经理，产、供、销、财务等都抓在手里的方式。现在我们说的微观管理的对象主要是政府所提供的公共产品，比如政府管理自来水公司、公立医院等这些特殊行业，政府对它进行微观产权的管理。也包括对国有企业或国有控股企业的管理，但只是履行出资人职责，享有所有权益，而不是干涉企业具体经营事务。 需要注意是，部门的政策职能和监管职能要分开，监管部门要严格执行法律而不能受到政策的直接影响。监管部门一定要跟企业、产业政策部门独立开，他们之间不要有领导关系、人事关系。 把政府机构改革作为中央全会的一个主题是二十年来的第一次 主持人：我们注意到，最近几年的机构改革中，经济管理部门的变动最大。据悉，这次机构调整、变动可能也主要发生在与经济有密切关系的各部委之间，比如国家计委、国家经贸委、中央企业工委、金融工委等，而其他行政机构变化似乎不大。 王军：谈行政机构改革必须要考虑到大的时代背景。中国改革开放20年是传统经济模式向现代经济模式转变的20年，也就是计划经济体制向社会主义市场经济体制转化的20年。政府机构的调整实际上是经济体制转轨对行政体制的要求，因此这几次改革集中体现在政府的经济职能及相关部门调整上。原来我们是计划经济体制，中间曾经过一个双轨的阶段，也就是计划经济和市场经济交叉、力量变化的阶段。到了90年代末，市场经济得到了发展后，1998年的机构改革应该算一个转折点。 余晖：到上世纪90年代末，除了少数的垄断性行业，其他行业都走向了市场。1998年改革最大的成功我认为就是取消了九大专业部委，大大加强了我国经济市场化程度。最近几年铁道、航空、电力这些传统的垄 断性行业也在改革，在逐步引入民间资本，引入竞争的成分，也要打破垄断，市场经济的空间越来越大了，国家直接管理的部分越来越小。加入WTO后，我们面临的市场状况又发生了变化，内、外贸的差别消失，国内企业将更直接的面对海外公司的竞争，这些都促使我们的经济管理部门对自己的职能做出进一步的调整。 主持人：今年，中央把政府机构改革和行政审批改革当做很重要的工作来抓，这说明了什么问题？ 王军：我国市场经济的建立过程与西方国家不同，我国市场经济是社会主义性质的，发展进程是以政府为主导的。在西方，市场经济的发展是社会自发的过程，即经济发展推动改革，改革使市场经济更加成熟、完善。而我们国家有所不同，我国政府在市场经济的发展中起到的作用更大。我国的市场经济要想得到进一步的发展，首先要求我们进一步推动行政体制的改革。这次政府机构改革不仅仅要解决制约经济发展的不利因素，还要达到促进、推动市场经济发展的目的。 今年把政府机构改革作为中央全会的一个主题，是20年来的第一次，出乎我的意料。中央把政府机构的改革和行政审批改革放在这样重要的地位，说明中央真正意识到了，政府机构改革和行政审批的改革对于进一步发展市场经济重要性和必要性。机构改革急需立法支持 主持人：政府机构改革我们已经进行了多次，实践告诉我们，只有在政府职能转变以后，政府机构重叠、人员臃肿的问题才能得到彻底解决。朱基总理去年提出政府的经济职能应该是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，这是不是意味着已经完成了对政府经济职能的定位？ 王军：1998年的机构改革就已经表明政府部门将不再管理具体的企业的经营行为。九届人大五次会议上，朱基总理的报告已经明确政府经济职能的定位，我想，这次机构改革的基本思路就是要把朱基总理提出的四项政府职能在新一轮机构改革中得到体现。 余晖：要真正实现对每个政府机构的职能定位，就要做法律上的安排。如果把这些政府的职能用法律法规的形式加以固化，就会避免职能混乱、机构频繁变动的情况发生。机构改革以后，我觉得应该赶紧启动立法程序。 主持人：有专家统计表明，目前我国中央政府职能约2.8万件，中国五级政府职能至少约4800万件，改革的空间还很大。 王军：为什么一些部门能把住这些利益堂而皇之地不放弃？这与当前中国的社会环境有关。目前，我们政府在经济发展中承担了很大的责任，这就使得一些部门利益往往通过与某种公共利益或者国家前途命运有密切关系这样一种形式表现出来，进而有理由延续下来。比如清查行政审批，大家都知道有些审批应该被撤销，但没人敢动。因为害怕动了以后引起诸多不良的社会后果，这往往是谁都不愿意承担的。 余晖：我们之前的一些机构改革虽然使一些机构撤消了，人员精简了，但计划经济下旧的规则还在，人们还在继续沿用那些旧的规则进行管理，这些规则阻碍了经济的发展。接下来我们就要在这方面进行改革。制约行政审批改革的因素主要有两方面，一方面是对政府公务员有效的激励机制一直没建立起来，他们要维持利益就必须想办法设立新的行政审批，所以机构改革和行政审批改革要结合起来做；另一个方面是没有一套法律程序支持行政审批的增删。我们减少一些部门的行政审批，是否合适，设置出来新的行政审批是否合适，要有一个判断的标准，所以行政审批与立法程序结合起来会更好。选题策划：唐清建刘海燕孙宏 嘉宾：中央党校公共管理教研室主任王军中国社会科学院工业经济研究所副研究员余晖 王军：谈行政机构改革必须要考虑到大的时代背景。中国改革开放二十年是传统经济模式向现代经济模式转变的二十年，也是计划经济体制向市场经济体制转化的二十年。政府机构的调整实际上是经济体制转轨对行政体制的要求，因此这几次改革集中体现在政府的经济职能及相关部门调整上。 余晖：我们之前的一些机构改革虽然使一些机构撤消了，人员精简了，但计划经济下旧的规则还在，人们还在继续沿用那些旧的规则进行管理，这些规则阻碍了经济的发展。接下来我们就要在这方面进行改革。 刘海燕：尽管本次机构改革的方案还未最终揭晓，国人对此次政府机构改革都寄予厚望。在新一轮政府机构改革和行政审批改革之际，人们思考更多的也许是，此次机构改革的要义究竟何在？此次机构改革除了机构的“撤”、“并”、名称的变化外，能否达到促进、推动市场经济发展的目的。
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