专家评说政府机构改革框架 加快职能转变是核心

　　本报记者程凯

　　2月24日至26日，中共十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革》的意见，建议国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》提交十届全国人大一次会议审议。

　　全会强调，行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。

　　全会强调，要努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

　　至此，盛传已久的新一轮机构改革开始进入倒计时。在两会即将召开之际，所有关心中国政治经济改革的人们都把目光投向了3月的北京。

　　在接受本报记者采访时，北京大学政治学博士刘军宁认为，有两条主线决定政府机构改革的成败。一是政府的机构改革应该是配合政府职能转变而展开，关键点不在于机构设置，而在于职能的转变；二是政府的机构改革应该与宪政的进程结合起来，机构改革的基本目标应该包括要让政府对公众负责，使政府受到更有效地监督。

　　职能与机构之辩

　　在中共十六大报告中，作为深化政治体制改革的重要部分，深化行政管理体制改革主要有四个方面的内容，其中涉及国务院政府机构改革内容重要的原则是：转变政府职能，精简政府机构。

　　20世纪80年代以来，政府机构改革一直是中央政府改革的一个目标和手段。从80年代初到1998年前，共有过三次较大的实践，1983年、1988年、1993年各一次。但每次的效果都不是很理想，如1993年那次机构调整，当时精简了一些部门和人员，而五年后人员反而增加了100多万，工作效率却未有明显提高。问题出在何处？就出在把政府机构改革的关注点更多地放在了“机构”上，放在了表层的改进上。1993年的改革，尽管认识和触及到了转变职能、理顺关系等政府机构改革较深的问题，但就机构改革本身来说，还未涉及到更深层次的制度、体制方面，因而即使改革有所成效，由于没有制度做保障，不久就会出现反弹，改革成果难以巩固。

　　尽管如此，不能否认的是，三次机构改革的过程是中国政治体制改革不断推进的过程，是中国政府不断还政于民的过程，是中国政府与世界接轨的过程。

　　1998年的国务院机构改革是一次以制度创新为立足点的质的变革，同时也是行政精神的一次革新，新的行政精神包括：机构设置要与市场经济的需求一致，政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，把生产经营的权力交给企业；机构的设置建立在法制基础上，并在法制化的轨道上运作；克服文牍主义和官僚主义，遏制腐败和不正之风，减轻财政负担，这些都意味着政府与人民的关系呈现出新的面貌。

　　1998年的机构改革与以往几次改革相比，改革力度加大了，而且把更多的注意力也放在了政府职能的转变上。但是，国务院机构改革，属于上层建筑的变革，其根本目的是为了适应并促进社会主义市场经济的发展。我国处在社会主义市场经济发展的初级阶段，要建成发达的、规范的市场经济体系，还需要一个相当长的过程。

　　因此，每次的国务院机构改革，都是为了与当前的经济发展相适应，并促进经济的更大发展，而要适应和起到促进作用，就必须立足于现实情况，对现行的管理体制和机构设置进行不断、积极的改革，由此决定了机构改革的过渡性特征。

　　市场经济的逻辑

　　刘军宁认为，自由的市场经济包含的政治含义是政府与经济的分离，其政治前提是政府不插手民间的经济事务，就此而言，市场经济与有限政府是一对双胞胎。他说：“政府和市场都需要独立的生存空间。在一国之内，政府的空间和市场的空间基本上是零和格局，政府多一份，市场就少一份，反之亦然”，“市场经济的扩展，必须与对政府的权力、职能和规模的限制同时进行”。

　　因此，无论即将出台的政府机构改革方案如何，我们都可以从发展生产力、发展市场经济的维度，通过上述标准，考察政府职能的实质变化，从而得到我们的评价。

　　例如政府机构改革种种方案中成立“商业部”一说。表面上，从削减政府部门数量和市场经济的长远战略需要，如按照设计：“将被裁撤的外经贸部主管对外贸易、外国投资及国外经济技术合作三大领域，在与国家经贸委监督价格、市场和国内贸易的职能合并后，组成新的商业部”。假设中的商业部的成立当然是件好事，因为加入世贸后，实际已不分国内或国外贸易。但是，如果新的商业部的构成只是原来经贸委和外经贸部的部分职能的简单合并，就并不值得称道。因为从商业部职能的重新定义，其实质含义是对内对外贸易的平等对待，同时也是对外资、内资，或是国有资本、私有资本的平等对待。各方媒体叫喊商业部的潜台词也正在于此。因此，我们的关注是：无论商业部是否成立，在对内对外贸易中所有成分的资本如何得到同等公平的待遇。

　　“国家改革发展委员会”的成立也是诸多猜测中的热点。改革方案是：在吸收国家经贸委技术改造投资的职能后，扩大成为名称、机构、职能全新的“国家发展规划委员会”。有媒体表示：“过去，计委分管基础建设投资，经贸委管理技术改造投资。如果新机构将这两项工作兼顾起来，有利于集中财力办大事，避免双头管理造成的重复投入和浪费”。

　　实际上，在1998年的政府机构改革中，就有过这样的提法：把国务院综合经济部门改组为宏观调控部门，最大的区别是宏观调控部门不再审批投资，投资全靠市场调整和支配，成为企业或银行自主、自觉的行为。正是在计划体制和投资体制改革的基础上，1998年的改革将国家计委改为国家发展计划委员会，作为国务院负责研究国民经济和社会发展战略目标、长期规划、总量平衡的宏观调控部门；把经贸委作为制定产业政策、调节近期经济运行的宏观调控部门。

　　“国资委”与“x监会”

　　在政府机构改革方案中，有两个被关注的热点，一是国有资产管理委员会的设立，二是一系列监管委员会的设立。

　　按照中共十六大精神，国有经济和国有资产应当进一步将关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，而从一般的竞争性行业逐步退出。“国有资产管理委员会”就要成为这些国有资产的惟一管理者，要发展和掌握几百个或上千个具有国际竞争力的大公司大企业集团，左右国民经济大局。“国资委”将在目前中央企业工委的基础上，把多个部委管理国企的职能合并过来，实现资产、人员及事务管理相结合。实现“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。

　　有专家给国资委提出了疑问：“国资委仍是计划经济体制下的庞大遗产，反映了改革在核心问题上进展很慢。国资委的存在表示政府在经济管理方式上还不能完全摆脱计划经济体制，在这种前提下，政府的机构设置调整不可能先于职能转变。国资委还要管理1200家特大型企业，不符合市场经济的要求，表明政府还在市场一线上冲锋陷阵。”

　　的确，如果“国资委”的成立仅仅是要将国有资产的“多头管理”改为“一家管到底”，仅从机构的变化来看并不能给国有企业带来更多的变化，国有资产所有者缺位的问题仍然得不到最终的解决。不过，从积极的意义上来看，如果“国资委”在性质和职能设置上符合一定的要求，它还是会为国企改革带来崭新的变化。因此我们更多的还是要关注“国资委”职能的设置。

　　例如“国资委”应该是一个不行使社会行政管理职能的部门；“国资委”隶属于国务院，应是与其他部委平级的独立的职能机构；“国资委”编制的国有资产经营计划和预算，要向全国人大报告，并在人大批准后执行；人大也要下设一个国有资产监督委员会；最重要的是，“国资委”不能亲自经营国有资产，而要授权若干投资主体来经营国有资产，这些主体必须是专门经营国有资产的企业，必须进行独立的经济核算。

　　在可能的政府机构改革方案中，一系列监管委员会也是值得我们关注的焦点，因为它标示了诸多垄断行业政府规制体系改革的可能的变化。我们已经有了证监会、保监会，还有了“两会”后肯定会正式挂牌亮相的电监会，因此对于“国家银行监管委员会”、“国家电信监管委员会”、“国家交通委员会”甚至“国家能源委员会”的猜测也在合理的逻辑推理之中。

　　对于这一系列的“x监会”，媒体大都持肯定态度。的确像金融、电信、交通、电力、石油天然气这些重要行业里，政府职能部门一直还扮演着大中型国企的主管部门非监管部门，而主管和监管的区别就是计划经济与市场经济体制的区别。主管部门是行业中大多企业的“大老板”，行使企业所有者的职能；而监管机构只是代表社会、政府对该行业进行监管，维持行业内部的市场秩序。

　　正是对“x监会”职能上的严格要求，让我们对这些监管委员会也保持了谨慎的态度。因为如果仅仅是政府主管部门名称上的变化，而没有职能上的实质变化，这些行业里的垄断现象、恶性竞争现象就不会得到根本的解决。而我们评价的标准也必须是这些行业监管委员会的设立究竟有没有减少垄断，增进竞争，有没有让百姓在企业的市场竞争中获得实质的好处。事实上，证监会就可能仍然把自己当成整个证券行业的主管部门，而不是证券市场中各个利益主体的监督者。

　　举“电信监管委员会”一例。在电信行业中，运营商已经形成了“五加一”的竞争格局，信息产业部与大企业之间也再没有任何经济上和人事上的联系，但是这些电信运营商既然还负有为国有资产增值保值的任务，既然电信企业的国有股依然没有明确的代理人，于是信产部仍然承担着作为监管者不应承担的责任。作为企业们的亲爹亲妈，孩子们的利益成了第一位的，维持行业事实上的垄断也在情理之中，孩子间的争争吵吵也成了家务事。在这种情况之下，如果简单地把信产部变成电信监管委员会，能有如何实质的变化令人怀疑。对电监会、能源委、银监会可以持同样的怀疑态度。我们希望看到的却是：在这些监管委员会的监管之下，可以消除垄断，可以让更多的民间资本也可以参与到行业竞争中来。