成立银监会加大央行独立性

　　魏加宁/文

　　编者按：早在2001，国务院发展研究中心课题组就提出了央行货币改革与银行监管职能适当分离的观点，魏加宁研究员是这个课题组核心成员之一。进入2003年之后，“成立银监会，分拆央行”的话题成为金融市场关注的焦点。为此本刊特约魏加宁研究员撰写了本文。

　　何以提出“银监会”构想？

　　最近一个时期，媒体再次关注起是否成立新的银行监管机构的问题，只不过提法上有所变化，从2002年年初的“银监局方案”变成了现在的“银监会方案”。于是议论纷纷，有人甚至担心，这样做会削弱中央银行的作用。

　　其实，早在2001年，国务院发展研究中心“金融改革与金融安全”课题组，最初提出中央银行的货币政策与银行监管职能应当适度分离这一观点时，本意恰恰是要加强中央银行的独立性，提高中央银行的地位。

　　我们正是在探讨如何进一步加强中央银行的独立性时发现，即使是一些过去比较保守的发达国家，比如说英国、日本和韩国，最近几年也都纷纷采取措施加强中央银行的独立性，但是它们在加强中央银行独立性的同时，却将银行监管职能分离开来。一些学者认为，中央银行的货币政策与银行监管职能之间存在着一定的利益冲突。在联系中国的实际时我们发现，这种利益冲突确实存在。但是即便如此，我们当时首先看重的还是职能的分离，而非机构的分拆。所以关于机构如何设置问题，我们在有关报告中左、中、右3种方案都提到了，并且将各种方案的利弊得失也都做了比较。

　　为什么要实行职能分离

　　我个人认为，首先，作为银行监管者，其主要职责应当是从规范性和安全性的角度来监管商业银行，防范银行业出现系统性风险；而作为货币政策的制订者和执行者，其职责不仅要考虑商业银行的安全与利益，还要考虑其他金融机构的安全与利益，更要考虑到产业界、实体经济的需求，要从国民经济全局和经济运行的整体态势出发来通盘考虑货币政策的取向。这就是为什么在一些发达国家的中央银行不仅要对商业银行进行检查，而且还要对所有在中央银行开设户头、与中央银行有交易行为的金融机构进行检查。这也是为什么各国的货币政策委员会通常一定要有产业界的代表参加的重要原因。

　　但如果中央银行身兼货币政策职能和银行监管职能二任于一身，在实际操作过程中就往往更容易站在银行监管者的立场上，仅仅从维护商业银行的利益或降低监管者责任的立场出发来决定利率的高低和货币供应。

　　其次，在我国，货币政策职能与银行监管职能之间的利益冲突还更突出地表现为：货币政策与银行监管的同步振荡。由于是在同一首长的直接领导下，因此往往一紧就双紧，一松就双松，在经济形势需要中央银行放松银根时，银行监管也随之放松；当形势需要中央银行加强银行监管时，银根也随之收紧。这种经历在我国过去的宏观调控史上可以说是屡见不鲜。

　　再有，从性格——行为学的角度来看，这两项职能对于其部门领导者在性格与素质的要求上也存在着很大的差异：作为货币政策当局的领导者，要求其具有审时度势、灵活善变的能力，应当能够根据经济形势的变化而因势利导。比如说，上个月刚刚把利率提起来，而形势突然发生了很大变化，那么下个月就有可能再把它降下去。但是，与此相反，作为银行监管者，则理应具有铁面无私、坚韧不拔的性格，无论情况发生什么样的变化，无论外部压力有多大，都应当始终如一、严格执法、从严监管，绝不能像“松紧带”似的忽松忽紧，像搞运动似的大起大伏。

　　当然，现在有许多人喜欢以美国为例，作为不变的依据。但是有在美联储工作过的银行家指出，第一，美国的银行监管为多重监管，美联储只是4家监管机构之一；第二，美联储内部，在货币政策与银行监管方面是有着明确分工的。

　　此外，值得我们深思的是美国最近所发生的事情。这两年美国经济持续下滑，美国股市也是一跌再跌，尤其是在“9·11”事件之后，情况更是急转直下。为此，美联储多次下调利率以刺激经济。就在这个时候，接连发生了多起举世瞩目的大公司假账丑闻。如果按照我们的思维方式，在这种时候，美国政府理应放松监管，得过且过，以免给美国经济和股市“雪上加霜”。可是，美国政府所作所为恰恰相反，非但没有放松反而愈发“勒紧了缰绳”，严格上市公司的会计审核制度。我想，这说明金融监管工作是绝对不能“随行就市”的。

　　3种方案孰优孰劣？

　　所谓3种方案，一种是比较保守的方案，即实行央行内部分离，即所谓的“银监局”方案，也就是“分离不分家”，分离后的银行监管机构仍然放在人民银行内部以总局的形式存在，就像外汇管理局一样，这种方案在去年金融工作会议前似乎一度占了上风。另一种是比较超前的方案，将银行监管机构彻底分离出来以后与证监会、保监会等合并，形成统一的金融监管部，就像目前的英国、日本和韩国等国家一样。居中的方案是所谓的“银监会”方案，即分离出来银监会与已有的证监会、保监会并列，继续实行分业监管；但我们认为，在3家监管机构的上面最好有一个委员会形式的协调机构，以对付混业经营问题和对金融控股公司实施监管。

　　就我个人而言，我一直比较倾向于中间方案。因为我认为这种模式既可以继承过去，又可以展望未来；既能够坚持分业监管，又能够应对混业经营；既符合中国国情，又顺应国际趋势。当然，任何方案都会有利有弊，都需要一定的条件。

　　分离之后应当怎样？

　　我个人认为，中央银行货币政策与银行监管职能分离之后，尤其是如果采取“银监会”方案，就必须注意以下几个问题：首先，货币政策和银行监管职能分离以后，中央银行为了更好地制订和执行货币政策，仍然必须拥有对商业银行以及其他所有在中央银行开户的金融机构必要的“检查权”，以把握金融机构的财务状况以及金融市场的实际风险。

　　需要说明的是，中央银行的“检查权”与金融监管部门的监管权之间是有区别的，后者属政府行为，其权力来源于政府行政法规，因此负有执法责任，一旦被监管对象出现问题，监管者是要承担监管失职责任的；而前者只拥有检查的权力，其权力来源于中央银行与其交易对象金融机构之间的商业合同。因此，即使监管方面出现问题，中央银行也不需要承担具体责任。这就是说，中央银行只根据场内外检查和实地调研得到的实际情况来决定宏观的货币政策走向，而不对具体的金融机构承担微观的监管责任。这样做，有利于中央银行更客观地把握金融机构和金融市场的真实情况。

　　其次，货币政策和银行监管职能分离以后，尤其是如果采用银监会的方案，那么就要特别注意加强货币政策当局和银行监管当局之间的相互沟通和工作协调，实现信息共享，注意克服官僚主义和部门利益。尤其是在解决金融机构不良资产问题上，货币政策当局和银行监管当局必须密切配合，通力合作。其实，不仅是这两个部门之间，还有与各级财政部门以及未来的存款保险机构之间也都存在着工作协调和信息共享的问题。因此，加强部门间协调和信息共享、并使之机制化、规范化，可能是今后一个时期政府工作的一项重要任务。

　　再次，货币政策和银行监管职能分离以后，还应当注意沿着近年来金融管理体制改革的大方向，解决人民银行大区分行改革所遗留的一些问题，进一步理顺我国的金融监管体制。对于前几年进行的人民银行大区分行改革目前的评价是毁誉参半，而我们在下面进行实地调研时发现，说大区分行改革成功之处，主要在地方政府对货币政策的干预明显减弱；说其不成功之处，则主要在于监管方面，如跨地区监管成本上升、监管工作缺乏地方政府相关部门配合等等。我认为，这正好说明了货币政策职能与银行监管职能分离的必要性。

　　我相信，不论最终采取哪种方案，实行货币政策与银行监管职能适度分离都将有利于提高二者的专业化水平。一方面，专注于货币政策的中央银行其独立性将大大提高，货币政策的视野将不再局限于商业银行的安全与利益，而是要从国民经济全局的角度，更多地着眼于整个金融业乃至实体经济的发展，因而应当有助于克服通货紧缩趋势，保持宏观经济环境的长期稳定；另一方面，银行监管也将更多地依靠自身监管水平的提高，而不是依赖于货币发行来掩饰监管责任，因而从长期来看有助于真正维护金融安全。此外，还有助于避免因货币政策与银行监管的同步震荡而导致宏观经济大起大落的现象发生。