专家视点：今年的财政政策方向宜做适当的调整

　　国家信息中心 王远鸿

　　考虑到今年国际经济环境变数较多,国内经济自主性增长还不稳定,积极财政政策还不能淡出。与此同时要注重通过各种政策手段的实施,培养经济内生自主增长动力

　　今年应在立足扩大内需的同时,千方百计地扩大出口。应保持宏观调控政策的连续性和 稳定性,继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策。宏观经济政策力度不应减弱,但政策方向宜做适当调整,要把扩大内需同增加就业、改善人民生活、深化经济体制改革、调整经济结构和实现可持续发展结合起来

　　去年国民经济发展好于预期,经济中出现了诸多亮点,经济中的自主增长因素有所增强,但"高增长、低就业","高增长、低物价"矛盾的出现表明经济自主增长的基础还不牢固。2003年,为了使经济景气进一步回升,必须在立足扩大内需的同时,千方百计地扩大出口。应保持宏观调控政策的连续性和稳定性,继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策,宏观经济政策力度不应减弱,但政策方向宜做适当调整,要把扩大内需同增加就业、改善人民生活、深化经济体制改革、调整经济结构和实现可持续发展结合起来。

　　1、积极财政政策还不能"淡出"

　　积极财政政策已实行5年,共发行长期建设国债6600亿元,成效显著。2002年赤字、债务余额占GDP的比重约为3%和18%。考虑到2003年国际经济环境变数较多,国内自主性恢复还不稳定、通缩趋势有反弹的可能,社会投资仍不活跃等,如果2003年国债投资突然停止,很可能会造成经济增长下滑。因此,积极财政政策不能"淡出"。对此,国家计委和财政部已计划2003年继续发行长期建设国债1400亿元。

　　与此同时要注重通过各种政策手段的实施,培养经济内生自主增长动力,提高自我发展能力,实现经济和财政可持续发展。而积极财政政策应该逐步从应急性的、以解决短期问题为主要目的的、较为单一的目标选择,逐步转向以启动经济内生增长动力为主、兼顾解决短期和中长期发展的政策方面,把财政政策的着力点放在经济和社会发展中的重大问题上。

　　为了使积极的财政政策能够顺利地"淡出",首先需要将政府的参与,特别是通过财政手段的参与保持在合理的范围内,注意最大可能地发挥市场在配置资源中的优势作用,更好地实现政府的宏观调控与市场机制的有机结合,为积极财政政策的逐步"淡出",乃至最终退出创造良好的条件。应当研究逐步减低力度和调整使用方向,使赤字水平逐步降低,把国债使用到加强社会保障和教育、支持农村经济发展、提高资本充足率、增加贴息贷款推进技术进步等方面。

　　例如,加大国债投资资金中用于企业设备和技术改造的比例,进一步加大财政政策直接启动消费需求的力度。主要包括:增加城乡居民特别是中低收入者的收入,稳定和提高城乡居民的收入预期,增加他们的购买能力；用财政支出充实社会保障基金；加强农村水、电、路和通信等基础设施的建设,为农民扩大消费创造必要条件等等。

　　2、加快农村税费改革步伐,推进其他各项税费改革

　　农村税费改革,经过几年试点已取得了一定的经验,2003年将继续扩大试点范围。同时,要搞好农村教育体制和其他配套改革。中央财政在预算中要安排相应资金给予支持。对农民反映强烈的农村建房、电价等方面的乱收费问题,要加强专项治理。

　　推进农村税费改革,合理调整农业税制,将通过减轻农民负担,增加农民收入来提高农村购买力水平,这是扩大和培育内需的重要内容。同时,农村税费改革,也有利于农业和农村经济的结构调整,为推动传统农业向现代农业转变,促进农村生产力发展,创造良好的体制基础。

　　在税费改革的其他方面,2003年通过取消不合理、不合法收费,规范政府收入分配秩序；通过将一部分非政府收费转为经营性收费,规范政府行为；通过将部分具有税收特征的收费,用相应的税收取代,进一步完善税制；加快推进交通车辆税费改革,适当的时候出台燃油税改革措施,以规范分配秩序,减轻社会负担。

　　3、进一步完善出口退税机制,促进出口增长

　　要继续完善退税机制,既保证正常的出口企业退税,又要防止出现骗税、骗汇的漏洞。根据不同情况,对退税水平不足17%,而又是国家鼓励出口的行业和产品,研究继续提高出口退税率；继续扩大出口生产企业免抵退范围,对有进出口经营权的生产企业自营或委托出口货物全面实行"免抵退"税制度,加快出口退税进度。财政要创造条件,加快进出口保险职能的完善,增加对大宗机电产品出口的政策保险。

　　4、在增收节支基础上,可对税制进行结构性调整

　　当前全面减税没有必要,也不具备条件,但在增收节支基础上可对税制进行结构性调整。结构性减税的目的主要是刺激居民消费和减轻企业负担。主要内容包括:调高个人所得税的起征点,减少大众税负以提高个人可支配收入预期,刺激消费,同时适当提高对高收入者的税率；降低农产品特产税税率及减轻其他税费负担,增加农民可支配收入；调减包括汽车、住宅交易在内的高档耐用消费品的税费；按国民待遇原则尽快统一内外资企业所得税税率；为生产型的增值税改为消费型的增值税积极创造条件。改革消费税,对某些已不再是高档消费品的商品不再征收消费税,对某些高能耗、高污染和高消费群体消费的商品征收消费税等。尽快开征典型的地方税种,如遗产税、赠予税等。

　　5、调整和完善分配制度,加快社会保障体系建设

　　在加入世界贸易组织后,国有企业参与竞争程度加剧,对社会保障提出了更高的要求。当前要抓紧建立完善、规范的社会保障资金收缴体系,制定与经济发展水平以及各方面承受能力相适应的社会保障标准,实现社会保障对象管理和服务的社会化。要加强社会保障体系法制建设,尽快构建独立于企事业单位之外的、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系。逐步提高财政对社会保障的支出比重。一是逐步提高中央和地方财政对社会保障的支出比重。做好"两个确保"工作,真正落实城市居民最低生活保障制度；积极稳妥地推进城镇职工养老、医疗和失业保障制度改革。二是对国企职工的社会保障基金问题,可以部分地通过出售国有企业部分产权来解决。三是从支付改革和结构调整成本的角度,研究连续发行一定规模的社会保障专项国债的可行性。

　　同时,要进一步调整完善收入分配制度,增加城乡居民特别是低收入群体的收入。一是确保农民收入的增长。增加对农业和农村的投入,加快农村基础设施建设,扩大退耕还林规模,直接增加农民收入；推进农村税费改革,切实减轻农民负担,让农民修养生息。二是着手研究深化国有企业分配制度改革,解决企业职工工资激励不足、约束乏力、管理失控、渠道混乱等问题,建立企业既有激励又有约束的工资制度。三是加大收入再分配力度。一方面加大对高收入者个人收入所得税的征收力度,另一方面要加大对贫困阶层的支持力度,增加对落后地区的财政转移支付。四是落实"两个确保"工作,切实把符合条件的城市贫困居民全部纳入最低生活保障范围,给予必要的生活费用支持。加强城市和农村的反贫困工作。要拓宽消费领域,大力发展第三产业,增加多领域的服务消费。只有高度重视居民消费,不断调整需求结构,刺激消费,才能提高居民最终消费需求的比例。

　　6、增加对农村公共品的投资

　　目前,农村公共品供求缺口最大的是交通设施、科技推广和教育、医疗,其对农村经济发展的制约作用越来越明显。因此,一是加大对农村道路和水利基础设施建设,如实施"村村通公路"工程等。二是加强农村生态环境建设,重点是继续做好西部地区的退耕还林还草工作。三是适当提高中央和省级财政对农村教育的支出比例,并建立中央对中西部地区基础教育转移支付制度。在条件成熟时,可考虑在农村和城镇低收入群体中实行9年免费义务制教育,可在中西部地区率先实行这一政策。

　　7、充分发挥国债对经济增长的促进作用

　　预计2003年发行的1400亿元基本建设国债将主要投向以下方面:一是继续支持社会公共基础设施建设,确保重大项目的投入和建设。在2003年国债的投向上,国债投资首先要确保重大项目的投入和建设。在国债投资的支持下,南水北调、青藏铁路、西气东输、西电东送以及一批水电枢纽工程,将进入全面建设阶段。二是改善农村生产生活条件。在2003年的国债投资中,国家将增加对农村公共品投资,解决农村公共投资严重不足的问题。三是促进技术进步和企业技术改造。2003年,国家将在国债的使用上,增加对企业的技改投入,积极支持企业特别是国有企业的技术改造。四是继续为加快西部地区经济发展创造条件。2003年,在西部开发中,国债资金的投入重点将以基础设施和生态环境保护为主,侧重于解决西部开放中面临的交通、能源、通讯、农业、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题,优化投资硬环境,化解区位劣势。五是加快实施退耕还林,促进可持续发展。