国库资金管理方式改革 国库存款开始计付利息

　　本报记者 郑春峰 孙铭 北京报道

　　库款计息

　　近日，国家财政部、中国人民银行联合发布了《国库存款计付利息管理暂行办法》(以下简称《办法》)。该办法决定，自2003年1月1日起对国库存款计付利息。

　　1月22日，国家财政部的一位负责人在接受记者采访时说：“这个政策的实施，是对传统的财政资金管理方式的改进，它意味着我国的国库资金管理方式在今后将发生较大的变化。”

　　采访过程中记者了解到，新的《办法》

　　虽名“暂行”，但将在全国范围内全面实施——2003年起，各级财政机关在中国人民银行开设的人民币国库存款账户，以及在中国人民银行委托代理国库业务的商业银行、信用社开设的人民币国库存款账户的财政资金都要计付利息。

　　关于国库存款利息的利率标准，《办法》并未具体规定。财政部的一位

　　官员称，库款计息利率接轨市场利率并实现市场化运作是目前国际通行的做法，而“暂按中国人民银行规定的单位活期存款利率计付”的思路是基于我国当前的实际情况决定的。

　　“所以，一旦人行的单位活期存款利率发生变化，库款也将随之取得相应利率下库存利息。”这位官员补充说，“随着我国利率市场化步伐的加快，库款计息利率也会逐步实现参照市场利

　　率以协议方式制定。”

　　按照《办法》规定，各级财政的库款计息由中国人民银行机构按财政级次分

　　别办理，参照商业银行对普通客户的计息办法，按日库款余额(日积数)累计积数计算，按季度结算利息。各级财政按季度结算的利息收入转增统计财政库款。

　　财政部与央行的算盘

　　“对财政存款计息是国际通行的方式”，财政部的这位官员介绍，国外在国库资金管理上普遍采用银行存款制，即资金存在商业银行的账户上，其国库自然会获得相应的利息收入。而且国外一般是把国库账户服务纳入招投标的政府采购程序，通过同业竞争寻得条件好、服务质量高的银行作为金库的开户行，使其库款成为生息的存款。

　　这位资深官员说，“OECD国家央行的国库账户中，库款就是生息的。我国香

　　港特别行政区的财政库款，也实行的是银行存款制，它可以选择满意的银行和取得利息收入。”1月22日，亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家汤敏在接受记者采访时也发表了相近的意见。

　　值得关注的是，为了防止《办法》因“库款计息涉及面广和政策性强等特点”而在执行过程中出现纰漏，近日，国家财政部国库司司长张通“重点强调”了四点。

　　———按照国际通行的做法，由国家财政部在全国单位内统一制定库款计息有关政策和制度。

　　同时，各级库款及利息收入的支配权属于同级财政。特别强调，除财政部门外，任何单位和个人都无权动用国库存款资金和利息收入。

　　——各级财政、人民银行将加强对库款计息的管理，以保证各级库款和计息金额的准确性，严防多报、虚报。与此同时，人民银行将逐步建立起相应的信息管理系统，加强对库款计息业务的监检，以确保库款计息积数和计息金额的真实性、准确性。

　　———各级地方财政规范和加强库款资金的调度管理，以保证资金正常的预算收支进度调度和使用。

　　——各级地方财政必须将属于财政性资金的库款计息纳入各级财政预算管理，统筹使用，不得转为账外收入。

　　在财政部运筹帷幄的同时，作为利息支付方的中国人民银行感到比较被动。1月22日，央行的一位不愿透露姓名的官员在接受记者采访时说，国库资金虽然放在人民银行的账户上，但按照有关规定，人民银行是不能随意动用这笔资金的，况且人民银行也不是赢利机构，无法像商业银行那样进行商业化运作，相反，人民银行要为代理财政资金的支付结算付出相当大的成本。

　　不过，这位知情人士没有对此次《办法》的出台表示异议，他甚至认为，“这是我国财政迈出的积极的一步。”

　　“无息存款”之弊

　　“不容忽视的是，不计利息的国库存款管理方式，已经在我国引发一系列复杂的问题。”财政部财政科学研究所阎坤教授说，阎教授刚完成了一个有关国库资金管理体制改革的课题研究。

　　阎坤分析，“可以说，国库存款不计息直接引发了中央和地方的利益矛盾。”由于国库库底资金不计付存款利息，于是一些地方政府就支持地方财政把国库资金套出国库，千方百计使之增值。由于缺乏有效监督，有的到地方商业银行乱存乱放、变相抬高利率，扰乱金融秩序；有的乱投资、乱放贷，形成呆坏账，使得预算资金的安全受到威胁。

　　“其次，国库存款不计息也不利于预算外资金纳入预算管理的轨道。”据了解，此前，国务院曾经数次发文要求将部

　　分行政性收费和政府基金纳入预算管理，相关部门为了推进此项工作也做了不少的努力，但是执行结果并不理想。

　　阎坤认为，重要原因在于，预算外资金纳入预算管理后，原来地方财政预算外既得的利息收入因纳入预算管理而不复存在，所以地方政府不愿将预算外资金全部纳入预算管理。

　　而且，传统的财政资金管理方式使中央银行分支机构与地方财政的矛盾日益显现。由于财政存入人民银行的存款不计付利息，导致“一方面是地方财政为了获得基本利息收入，想方设法从国库套出存款增值；另一方面，人民银行要监督国库存款流向，防止地方财政变相套出存款来赢利，以至于双方互相猜疑、互不信任，影响正常工作开展。”

　　除此之外，传统的财政资金管理方式也容易导致财政部门拨款控制不严。

　　由于财政存款不计利息，财政部门在办理预算拨款时，往往只注重审查支出预算有没有该项目，不注重审查项目进度，不严格按项目进度拨款，只要国库库款许可，一般不予阻拦。“致使部分项目拨款过快，资金被移作它用，有的还不能及时收回，最终影响项目顺利实施。”阎坤教授分析。

　　财政资金商业化破题

　　一个事实是，中国现行国库体制是委托金库制。《中国人民银行法》规定，代理国库是央行的职责。

　　“但是，随着市场经济的发展，尤其是金融体制改革后，央行继续代理国库业务已不适宜。”阎坤教授说，国外在金库管理上普遍采用银行存款制，而不是固定代理制。

　　她认为，在探讨和构建我国新型的财政国库管理制度的过程中，应本着商业精神处理国库账户的设置，国库资金的生息和运作应是题中之义。

　　“而国库资金管理最大的难点在于现金管理，”阎坤解释说，国库现金管理是要在确保国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现金余额最小化和投资收益的最大化。

　　而之所以在国库制度改革中存在国库现金管理问题，是因为政府预算执行过程中，各预算收支项目自身固有的进度规律导致国库收入和支出现金流不能完全匹配，加上预算实际执行数和计划数经常存在差异，当出现超收、减支、收入入库进度快于计划或支出进度滞后于计划等情况时，就会出现国库现金余额。如果没有国库现金管理，国库现金余额就成为闲置现金。

　　相反，当减收、增支、收入入库进度滞后于计划或支出进度快于计划时，国库中的闲置现金余额就会减少，甚至出现资金缺口。通过国库现金管理，可以及时以最低成本筹得资金，弥合缺口。

　　亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家汤敏认为，OECD国家的央行运用货币政策操作来管理国库资金，这既有利于中央银行对全社会货币供应量的调控，同时又有利于满足政府支出的需要，并可减少持有国库资金余额的净成本。

　　据记者了解，其他一些积极的经验还有，部分国家的中央银行具有制定融资计划的权力，当国库账户出现入不敷出时，为满足政府日常支出的资金需要，央行为政府账户发行债券筹集资金，或通过公开市场操作出售债券来筹集资金；当国库资金出现盈余时，及时利用剩余资金向商业银行发放贷款或通过公开市场操作购买债券，使国库资金余额的持有成本最小化。

　　“国库账户上的资金运作，对于贯彻执行货币政策，实施科学有效的宏观调控具有重要意义。我国国库存款也可以成为央行用来调控基础货币的重要组成部分。”阎坤教授最后建议。

　　名词

　　OECD

　　OECD，OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment(经济合作暨发展组织)OECD成立于1961年，其前身是欧洲经济合作组织(OEEC)，目前共有29个成员国，包括了几乎所有发达国家，国民生产总值占全世界三分之二。OECD的职能主要是研究分析和预测世界经济的发展走向，协调成员国关系，促进成员国合作，经常为成员国制定国内政策和确定在区域性、国际性组织中的立场提供帮助。