盛洪／文
从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因
在人口的大多数是农民的国度中，农民的命运就是国家的命运。然而坦率地说，我们
没有掌握自己的命运，因为我们没有解决好农民的问题。反过来，当这个国家遭受厄运时，农民承担了最沉重的部分。无论是两次鸦片战争的赔款、甲午战败的马关条约赔款，还是庚子赔款，还不是变成了田赋、厘金和各种苛捐杂税。近代以来中国传统经济秩序的瓦解，就是亿万农民的破产。在某种程度上说，城市分享了西方列强带来的“新”秩序的某些好处。最终，这个国家的问题还是由农民的态度来决定。应该承认，是农民革命造就了后来的共和国。
然而，革命没有自然带来公正对待农民的政治秩序。农民人数虽多，却是一个政治上弱势的集团。在相当长一段时间里，农民的问题并不是作为农民本身的问题，而是当它影响到另外一些利益集团，并且涉及全局时，才被重视。因为在一个社会中，以损害某一利益集团而为本利益集团牟利的做法，最终都会带来对其它利益集团乃至全社会的损害。但从损害某一利益集团开始，到全社会都受损害止，是要经历一个较长的过程的。到决策层明白对农民不利的政策对全社会也有害时，农民已经承受了相当长的时日了。几十年以来，尤其是改革开放以来，有利于农民的政策或制度变革，是在农民和农村的问题已经变得不可承受，不解决就不足以解决全局问题时，且决策层中的有识之士认识到了问题的严重性时，才被提出来。20世纪80年代初的农村改革，就是在“文革”后期农村几乎破产的背景下进行的。
尽管周期变短了，我们至今没有走出这样的循环。例如从1994年开始的棉花流通体制改革和从1998年开始的粮食流通体制改革，实质上是将棉花和粮食交易重新由政府及其企业垄断，并由政府规定粮棉的价格。推出这种政策的动机，是为了弥补国有粮食收购部门和供销社系统的亏损。在这背后，是国有部门利益集团。这一政策以“私商不得进入”的名义，将农民赶出了粮棉交易和加工领域，限制了农村人口向非农产业转移的机会，也直接剥夺了农民已经享有的谋利空间。在垄断的粮食收购企业和供销社面前，农民显然缺少讨价还价的力量。更为严重的是，对棉花和粮食市场的重新管制和垄断，深刻损害了我国农村自80年代就开始形成的市场制度。因为粮食和棉花是最基础的商品，对它们进行交易的市场也就是最基础的市场。市场制度遭到破坏，也就降低了我国农村地区的经济效率，农民也就间接地受到了损害。1996年，我国农村的人均纯收入以26%的速度增长；而到了2000年，这一速度已降到2.1%。
在另一方面，尽管国有收购部门在理论上垄断了市场，却并没有给国家带来相应的好处。这是因为垄断所带来的好处，又被大量涌入国有收购部门的人瓜分了。据说粮棉流通体制改革推行以后，供销社系统的员工急剧膨胀，有些地方竟达原来的3倍。由于实际上存在着“私商”的暗中竞争，不可能实现“顺价销售”，收购价却由中央政府规定，反而无法判断，这些供销社的亏损是经营不善、冗员过多造成的，还是政策性亏损。其结果，粮棉收购部门的亏损不但没有被弥补，反而出现了更大的亏损。
对农民的损害很快就变成了全局性的问题。1998年我国政府开始实行扩张性的财政政策，却发现公共投资没有引起多少响应。据我们当时的研究，这是因为投资乘数太低，只有约1.1，即政府每投资一元钱，只引起民间一角钱的次级需求。而导致投资乘数太低的原因，是农民因收入增长速度下降而更大幅度地降低了消费，使得边际消费倾向为负值。直观地，如果不去购买城市生产的工业品，也会压抑城市生产力的发展。这种情况显然引起了政府决策层对上述政策的反思。1998年，政府重新放开了棉花的价格；2001年政府在东南沿海七省份放开了粮食市场。政策的回归很快就反映到农民的收入上，当年农民的纯收入开始回升。2002年进一步地放开粮食市场，到第二季度，农民纯收入比上年增长了5.9%。
虽然我们庆幸只经过了三四年的时间政策的偏差就得到了纠正，但毕竟造成了巨大的损失。到2001年，粮食收购部门累计亏损达7000亿元；棉花部门达456亿元。农民的损失会数倍于此。更重要的是，农村市场化改革遭此重挫，经济发展的势头受到遏制，农民从农业向非农产业的转移被延误，农村城镇化也缺少了市场机制的推动。在我国农村，又重新出现了萧条。所谓“三农”问题越来越成为我国经济甚至政治的首要问题。20世纪80年代农业改革期间，主要的改革领导人出自农业大省；也有受到决策层重视的农村问题政策咨询机构。他们是政府中农民利益的代表。然而这种安排是偶然的，并非制度化的。一旦人事变更，这种结构就会被打破，而且他们也并没有决定性的作用。那么，谁是农民利益制度化的代表呢？
根据奥尔森的理论，农民在政治结构中的弱势，恰恰因为他们人数太多，每人分摊的共同利益太少，而团结的成本太高。对于不利于农民的政策，个别农民只能以怠工或退出对抗。但在中国，问题还不仅如此。虽然我国宪法规定了每个公民的权利是平等的，但我国的选举法却实际上规定，农民选举一个人大代表的人数是城里人的4倍。也就是4个农民的权利，相当于1个城里人的权利。尽管不是全部，这至少是农民成为政治上弱势集团的一个原因。这种规定在法理上和在道德上显然存在问题，对这个问题的讨论，要另外写许多文字。
从经济学角度看，正如布坎南所说，一致同意是帕累托最优的政治对应物。而不言而喻，前提是平等的投票权。也就是说，在权利上不平等，在经济上就无效率。一个社会中最大的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。仅从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对于制度和政策，如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期，承担政策错误的所有后果，而是直接将损害农民的政策排除在外。因此，还农民以真正平等的权利，是避免我国农村政策失误的宪法层次的解决办法。这毫无疑问也有利于非农民利益集团，有利于整个国家。因为正如前面所说，对一个利益集团的损害，最终会导致对整个社会的损害；从根本上解决了农民的问题，我们就掌握了自己国家的命运；并且以更低的社会代价：用和平的选票替代暴烈的革命。
(作者系天则经济研究所执行理事）
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