| 专家视点：国资管理体制改革难点在于操作层面 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年01月28日 11:48 中国经济时报 | ||
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单羽青 单继林 关于国有资产管理体制改革的讨论，近十年来一直就没有断过。在这期间，国家在国有企业行使股东权利的责任和权力处于相当分散的状态。中共十六大决定将国家的股东权利集中在一个国有资产管理机构，标志着“国家所有、分级行使产权”的新体制，将取代已实行50多年的国有资产“国家统一所有、地方分级管理”的模式，也标志着中国的国企改革开
近日，由世界银行与国务院发展研究中心联合主办的“国有企业中国家股权的管理：十六大以后的改革议程”国际研讨会在京举行。200余位中外专家和来自各省市自治区国资管理部门的负责人就国有资产管理体制改革的操作性问题进行了深入探讨，并提出政策建议。 具体操作层面上还有大量问题需要研究 在研讨会开幕式上，国务院发展研究中心副主任陈清泰在致辞中说，1993年提出建立现代企业制度后，国有资产管理体制改革的问题始终是人们关注的焦点。由于这是一项涉及社会主义市场经济体制最深刻的改革，党中央国务院始终采取非常慎重的态度。经过十年的实践探索，直到党的十六大才将国有资产管理体制改革推进到可实施阶段。 陈清泰分析认为，国有资产管理体制改革涉及理论政策和操作层面的许多问题，在哪个方面处理不当，都会造成极为严重的后果。十六大对国有资产管理体制改革的重要原则作出了规定，这是国有企业改革新的思路，是中国经济体制改革新的突破，但在具体操作层面上还有大量问题需要研究。 对此，陈清泰提出了许多需要进一步研究的具体问题： 国有资产管理体制改革要解决哪些问题？ 我们要建立的是国有资产管理体制还是一个机构？如果说是一套体制和机制，那么它的内涵是什么？ 履行出资人职能的部门属于什么性质的机构？它与企业是什么关系？与政府和政府部门是什么关系？履行出资人职责的部门如何行使所有权？如何保证所有者到位又不越位？改革国有资产管理体制与建立有效公司治理是什么关系？与股权多元化有什么关系？如何建立国有资产管理体制的基础？国有产权的委托代理体制如何设计？怎样提高国有产权委托代理的有效性？对承担公共目标的国有企业与以盈利为目标的国有企业的监管方式要否区别，如何区别？改革国有资产管理体制与抓大放小、有进有退的调整之间是什么关系？改革国有资产管理：从国际经验看中国应国务院发展研究中心企业研究所的要求，世界银行研究了最近在国有企业治理方面的国际经验。世界银行驻中国代表处高伟彦WilliamMako介绍了这份报告的研究结论，世行将对中国有参考意义的方面归纳为五个主题：需要专注于大型国有企业、将资本的有效利用作为中心目标、建立国有资产管理机构以行使国家所有权、赋予国有企业董事会以权力、第二层次股东的重点(具体内容详见中国经济时报1月14日)。 世界银行高级重组专家张春霖在介绍了瑞典的国有企业管理体制改革经验后认为，瑞典的改革只是一种尝试，还不能说是一个成功的模式，但其做法对中国国有企业改革仍然有着重要的借鉴意义。主要在于以下四点：政府的所有者职能与其他职能的分离势在必行；必须下决心使国有企业的经营目标单一化、商业化；国有企业应当按照上市公司的标准向社会进行信息披露；国有独资公司也要设立董事会。 建立新体制面临许多重要问题国务院发展研究中心市场所所长张军扩在给研讨会提供的研究报告中，认为建立新型国有资产管理体制面临的七个重点问题。 一、如何明确界定统一所有与分级行使所有权的界限﹖现行的体制是国家统一所有，分级管理。从国有资产管理有效性的角度看，这种体制有三个明显的问题：一是不利于在保持国有制的前提下形成多元市场主体；二是不利于推进企业产权重组，因为涉及产权关系的变动，都要经过中央政府的批准；三是容易导致地方政府行为扭曲。国有资产不归地方政府所有，而由地方政府实际控制，难免出现资产、利益转移或短期行为问题。既要防止中央政府管得过死、过多，损害地方在国有资产管理上的积极性和能动性，又要使地方处置国有资产的过程符合一定的规则，公开透明，防止国有资产流失。 二、国有资产如何在中央政府和地方政府之间合理和公平划分﹖这可能是实现分级现实所有权过程中最棘手和最难解决的问题。解决好这一问题至少需要考虑三个方面的因素：1关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。但困难在于如何正确界定什么是关系国民经济命脉和国家安全的企业。 2地区之间的利益平衡问题。国有资产在各地区之间的现有分布格局很不平衡。如果简单按照现在谁管理着谁就享有所有者权益，显然有失公允。不仅不利于缩小地区差距，而且会造成社会不稳定。从现实的角度看，平衡地区间利益关系有两种途径，一种是通过对存量的调整求得大体平衡，二是通过增量调整进行平衡。但究竟如何调整，如何保障地区之间在国有资产分布上的大体公平，是一个很难解决的问题。绝对的公平不可能，但大体的调整和平衡还是必要的。 3投资关系。在资产划分过程中，完全不考虑投资关系，显然不符合市场原则。但问题是现有的国有资产分布格局经历史上多次上收和下放的过程，十分复杂，要想说清投资来源也不是一件容易的事情。企业战略重要性、地区利益平衡、投资关系是资产划分中应该考虑的三个主要因素，但那一个要想真正说清都不容易。 三、国有资产管理机构按单一模式设立，还是根据国有资产的不同类别设立不同的国有资产管理机构﹖从十六大提出的划分原则看，中央政府将掌管的国有资产至少包括以下三大类：第一类是业务属于一般竞争领域但规模很大的国有企业，比如大型汽车企业、大型石化企业、大型通讯企业等；第二类是具有特殊功能和特殊产业性质的企业，比如涉及国家安全的造币、军工等，具有自然垄断性质的铁路、电网等；第三类全国性金融机构，主要是全国性银行。 如果将这三类企业放在一个单一的国有资产管理机构下管理，很可能会发生严重的目标冲突。比如，对第一类机构应当按照利润最大化的目标管理，而对第二类机构，满足政府政策目标可能会比利润目标更为重要。再比如，第一、二类机构与第三类机构之间是债务人和债权人的关系，把这两类机构放在一个所有者之下，不利于形成严格的债权债务约束关系。 因此，在中央政府层面，是建立一个单一的国有资产管理机构，将不同性质的资产都纳入其中进行管理，还是按照企业和资产的不同性质，设立不同的国有资产管理机构，是需要认真斟酌的。至于各级政府所拥有的非经营性资产，如政府办公大楼、城市基础设施等，则完全没有必要纳入国有资产管理机构的管辖范围。 四、国有资产管理机构以什么方式履行其对下一级企业的出资人权能﹖这是影响新的国有资产管理体制有效性的核心问题之一。可以想象，新的国有资产管理机构对其下一级企业包括中间层次的控股公司或直接行使出资人权利的大型企业集团要么拥有100%股权，要么是绝对控股或相对控股。如果新设立的管理机构凭借其控制地位对下属企业甚至再下一级企业的具体经营事务进行干预，那么就很容易出现把企业“管死”的问题，情况可能会比没有统一的国有资产管理机构更为糟糕。而如果新的机构对其应该履行的出资人职责履行不够，不全面或不充分，那么势必出现内部人控制的问题。 原则上说，新机构对下属企业的管理，应该按照《公司法》赋予出资人的权利进行管理。也就是说，通过按照其股权比例，向下属机构派出董事、监事，以及在控股的情况下，向董事会推荐总经理候选人等。下属企业的任何重大事项的决策权，都属于其董事会，而不属于上一层的国有资产管理机构。上一层管理机构的任何意志，包括十六大所说的“管资产”、“管事”的权利，都只能通过“管人”，也就是通过他们派出的董事、监事和推荐的总经理候选人在董事会来体现，而不应通过其他途径体现。问题在于，一方面，绝对控股地位和对人员的绝对控制，使得国有资产管理机构对下级企业任何事项的干预事实上都成为可能，另一方面，旧体制的惯性很大，如果不通过法律法规明确界定，长期以来政府部门所熟悉的管理模式，很可能通过新的机构延续下来，出现新瓶装旧酒的情况。如何通过法律法规的明确界定以及通过制度的设计防止这种情况的出现，是需要认真研究的问题。 五、国有资产管理机构以什么方式行使对下级企业管人的权利﹖管人的权利是国有资产管理机构的核心权利，是其行使其出资人权利的最主要途径。因此，这项权利行使得好坏，直接关乎国有资产所有者权能的有效性。如果成立新的机构以后仍然沿袭过去那种由组织部门或人事部门考察、然后按照行政方式任命、考核和撤换的办法，那么对现行管理体制的改善效果可能会十分有限。但人事问题是一个敏感问题，既设计利益关系的调整，又涉及党管干部的原则，需要认真对待。党管干部原则需要坚持，按照《公司法》要求，按照市场化原则行使管人权利的原则也要坚持。对企业董事、监事及高管人员的人事管理，涉及选择、考核、奖惩、撤换等环节。 六、如何形成对国有资产管理机构本身的激励和约束机制﹖如何建立有效的对国有资产管理机构本身人员的激励和约束机制问题可能是最难解决的。目前，对国有资产的管理职能，包括管资产、管人和管事的职能，是分散在不同的政府部门，有的说是“五龙治水”，有的说是“九龙治水”。这种分散的结果必然是权利、义务和责任的脱节和管理的无效。 新的体制强调要通过“管资产和管人、管事相结合”，建立“权利、义务和责任相统一”的体制。如何建立对国有资产管理机构人员的激励和约束机制？如果国有资产管理机构对其下属企业的人事管理采取市场化的方式，而对其自身的人事管理完全按照行政办法，那么在管人者和被管者的考核评价体系和收入水平上就会出现很大反差，长期下去，不仅不利于调动国有资产管理机构人员的积极性，不利于留住人才，也不利于保证决策过程的公开公正。 七、如何防止或避免因设立专门的国有资产管理机构而妨碍或延缓国有经济布局的战略性调整﹖这个问题可能在地方政府层面上更为突出。按照十六大确定的资产划分标准，今后由地方政府行使出资人职能的国有企业，绝大多数是处于竞争领域的中小型国有企业。对这些企业继续实施抓大放小的方针，进行有进有退的调整，仍然是深化国有企业改革面临的重要任务。但是，符合整体利益的方针，不一定也符合国有资产管理机构的本部门利益。因为，从本部门利益出发，显然是管的企业越多，管的资产越大，其权力也就越大，如果把国有资本从其所管辖的企业撒出，特别是如果将撤出的资金用于充实社会保障资金，用于其他方面需要政府投资的领域，那么就会缩小国有资产管理机构本部门的权力范围。在这种情况下，如果没有很好的制度安排，他们就很可能利用其权力阻碍调整的过程。 张军扩认为，解决这一问题的办法之一，是明确规定国有资产管理机构负有推进国有经济布局调整的任务，同时，设立具有广泛代表性的决策咨询委员会。 国务院发展研究中心企业所副所长张文魁在演讲时认为，十六大以后的国有资产管理体制改革中有四大要害问题不容回避：一、中央与地方政府如何确定对国有资产的管理权限，进而如何确立清晰的产权、财权、事权关系；二、新国有资产管理机构管理范围应如何确定；三、新国有资产管理机构如何“管”企业，进而如何同公司治理保持和谐统一；四、如何对待“三层次”模式。 难点和重点应放在具体操作和技术层面在会议总结发言中，国务院发展研究中心副主任鲁志强认为，目前，关于国有资产管理体制改革的原则和方向性问题已基本达成共识。从会议的发言和资料看，主要已达成了六方面的共识。一、国有资产管理体制必须改革，才有可能彻底解决国企改革中产权“不到位”和政府“越位”问题。二、国有资产管理机构和国有企业不是行政管理关系，而是出资人和企业关系，必须按《公司法》规范二者的关系。三、国有资产管理体制要因企业类型不同而不同，要因各地情况差异而有所区别。四、国有资产经营公司或控股公司对解决国有企业数量过多、管理幅度过大等问题有积极意义，但必须规范这些公司与企业的关系。五、国有资产管理体制改革必须与建立有效的公司治理结构相结合。六、要建立有效的法律架构和游戏规则，并坚持依法行事，按规则运行。同时，还存在四方面的分歧，需要进一步探讨和研究。 第一，如何从操作层面来进一步明确国有资产管理机构的权责，如何明确界定该机构和企业的关系？例如，企业的投资和预算是否需要国有资产管理机构的认可？这些问题，应该根据不同的企业确定不同的权责关系。 第二，对经营性国有资产如何管理才能更为有效？有人认为，赢利性的国有资产可以纳入新的国有资产管理机构，公益性的企业可暂不纳入；但也有人认为，后一类企业也处在变动中，只要明确财政补贴也可以考虑纳入。 第三，如何界定国有资产管理机构和其他机构的边界？例如，谁来监督和如何监管国有资产管理机构？第四，许多技术和操作层面的问题存在的不同意见，这些问题虽然具体而细微，但若处理不好，影响却十分巨大。一个典型例子就是，谁都知道“一刀切”不对，但在实际工作中又无法摆脱“一刀切”。究其原因就是没有解决好实际操作问题，使效果大打折扣。 鲁志强认为，在各方面对国有资产管理体制改革取得的共识中，宏观的、原则性的、大方向的居多，而分歧主要集中在操作的技术层面。获得这些共识十分可贵，但在当前可能更要关注分歧所在，在当前的种种不同看法中可能恰恰蕴涵着思想的亮点和突破点。对分歧进行分析还可以看出，今后国有资产管理体制改革的难点和重点，已经从原则和方向的宏观层面，转向了具体操作和技术的微观层面。 以制度设计应对将来可能的问题为此，鲁志强指出，应该从制度设计的角度，分析国有资产管理体制改革涉及到的各种问题。目前的讨论主要涉及到以下五个方面。 第一，国有资产管理体制的目标选择和方案设计问题。目标可以有单目标和多目标的选择，也可以有阶段目标和终极目标之分，方案也可以有单方案或多方案的设计。一个优秀的设计应该具备足够的弹性，在不同地域和不同行业有相应的调试空间。 第二，注意边界条件和环境因素的制约。中国进行国有资产管理体制改革与许多国家最大的不同，是边界条件不同，即“起点”存在巨大差异，而这一差异又无法改变。因此，中国国有资产管理体制改革只能借鉴而不能“克隆”国外做法。 首先，中国经济规模之大，改革涉及面之广是其他国家不能比的；中国又是一个发展中国家，存在着地区发展不平衡。 其次，国有资产管理体制的改革是在改革开放的大背景中进行的，基本的法律制度、经济制度和市场环境都处于完善过程中，不确定因素很多。相当于在一个变动的环境中追逐一个也在变动的目标，难度大，风险也大。 再次，改革需要一个强大高效的政府，但今天的政府既是改革的动力和保障，又是改革的目标之一，目前政府的职能、定位尚不确定并处在改革之中。国有资产管理体制、机构和机制的设计，都要与政府做协调，如何处理这一关系？缺位不可，越位也不行。 另外，中国工业化的目标远未完成，面临的许多经济和社会问题都要求中国必须保持适当的经济增长速度，要求国有资产管理体制的改革必须在保证经济发展速度的同时稳妥进行。因此，国有资产管理体制改革必须是小阻力、低成本，社会震荡小、能够平顺过渡的改革过程。 所以，在如此众多的苛刻条件下进行这项改革，对任何人来讲，都是一个沉重话题。 第三，为保障改革的平稳过渡，路径选择和过程控制十分重要。国有资产管理体制改革是一个过程而非一次跳跃，所以，要选择合适的过渡方式和过渡步骤，不能幻想一步到位，而必将是一个分步渐进的过程；要创造适宜的起步条件和时机，要协调好管理体制的各个环节，要解决好新旧体制的“接口”和过渡方式问题。 第四，充分估计改革的难点和成本，要有风险意识。改革经验证明，任何一个局部的改革都离不开其他环节和相关部门的配合，任何部门的改革突破，也必然会带动其他领域和部门改革的进程。国有资产体制改革涉及到的问题，多涉及到相关阶层和部门的利益调整，要有付出一定成本的心理准备，要防止改革过程中国有资产新的流失。 第五，要创造配套条件，考虑相关的改革，即支持体系的完善。创造国有资产管理体制改革的良好环境，包括改进和建立相关的法律法规体系；转变政府的行政理念、管理架构和管理方式；完善企业制度，再造企业运营和管理机制；完善有关的社会保障体制、机制等等。
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