国资委怎样组建--访16大报告国资改制建言人

　　【十六大报告国资改制内容建言人李保民专访】

　　不纳入政府序列，不是政府行政部门，人员不是政府的公务员，不是原来的国资局

　　-文/王佳航

　　如果国务院体改办李保民博士的《构建国有资产管理新体制》最终得以实施，此前最主要的说法中央和地方划分国有资产的局面就不会出现，国资改制至少将涉及财政部、国家计委、国家经贸委、中组部等9个部委，将根据有关法律法规，自上而下有序进行，139家大中型国企会顺理成章地划归中央，地方国有资产管理结构可以效仿中央国资管理体制，也允许百花齐放。

　　根据十六大报告的表述，中国已实行50多年的国有资产“国家统一所有、地方分级管理”的模式将成为历史。这一重大决策是以一个调研近一年的专题报告为蓝本，经反复讨论最后确定的。这个专题报告就是李保民的《构建国有资产管理新体制》。

　　2001年12月28日，应有关部门要求，一个为起草十六大报告而专门设置的“国有资产管理体制改革专题课题组”成立，课题组的具体负责人是李保民。此后，课题组前往国资改革的各前沿阵地上海、深圳、四川、吉林等地深入调研，最后形成课题报告《构建国有资产管理新体制》，为十六大报告国资改制的内容提供最直接的建议。

　　根据目前的有关消息显示，关于具体的国资改制方案，高层仍未统一。现在流传着各种各样的说法，有的说是要成立一个具有行政色彩的“国资部”，又有的说是一些部委整合为国资委、商业部、大计委等。据传，到今年3月的“两会”的时候，一切就会水落石出。

　　2002年的最后一个上午，李保民在其办公室——北京西直门附近一个不显眼的院落里接受了《经济》杂志记者的专访，被种种猜测和传闻缠绕的国资改制方案露出冰山一角。

　　李保民的方案是成立一个新型的国有资产管理机构——国资委，李保民用四“不”来描述这个机构的性质：“不纳入政府序列，不是政府的行政部门，人员不是政府的公务员，也不是原来意义的国资局”，看上去，国资委的职能、作用非常像上市公司中的董事会。

　　三个“关键”

　　《经济》：请您谈谈十六大提出国资改革的背景。

　　李保民(以下简称李)：将近11万亿国有资产，运营效率非常低下，2001年的投资回报率是6.1%，远低于三资企业、股份制企业和其他民营经济。同时国有资产流失严重，每年大约有数百个亿。

　　这么多问题背后的根本原因是在体制上，多个部门分割行使出资人权利，结果只有权力，没有职责，更没有风险。我没有细排过，但如果按照出资人的三大权能——资产收益、重大决策、选择管理者来细分，目前有9个部门负责。

　　这些部门往往有好事都伸手，有坏事，企业找不到人负责。特别是1998年机构改革以后，冶金、煤炭等众多部门撤销，这些部门所管的国有企业、国有资产谁来管，国务院“三定”方案没有明确界定，有人说经贸委，有人说财政部，但是这些部门又都不承认。

　　此外，入世与建立完善社会主义市场经济体制也要求政府的社会管理职能和出资人的职能分开，要求企业产权主体明确。

　　《经济》：目前各界人士都对国资改制的方案十分关注，国资改制的方案将如何设计？

　　李：设立国有资产管理机构有三个“关键”。

　　第一个关键是在机构设置上，要明确国有资产管理机构是特殊的法定机构。叫国资委也好，叫别的名字也好，在法律没跟上之前，这个机构应该是政府直属的事业单位，但不是政府部门。政府部门是行使社会管理职能的机构，如财政部、工商局等，而国资委是事业单位，如同证监会，这和行政部门从性质上有本质区别。

　　国资委的人员也不是政府的公务员，也不是原来意义的国资局。另外，国资委是企业法人，这样就做到政资分开，理论上也明确了。这个特殊的法定机构是受政府委托，统一管理国有资产的特殊机构。

　　值得注意的是，我们可以称国资委为政府直属的事业单位，但一定要做到十六大讲的管资产与管人、管事相结合。这种结合不是拼大堆，不是把原来9个部门规定的职能机构拼凑起来，而是重在机构创新。

　　《经济》：如何创新？

　　李：机构创新我们有一系列的考虑，不能沿用行政部门那套方案。十六大所说的国资管理机构是新事，所以要新办，需要新人，需要新的运行规则。

　　比如人员选择，要选择一些懂管理，懂经济的。国资委是出资人，是股东，是董事，不同于行政办公会，董事和股东进行表决时，一人一票记录在案，还要签字画押，出了问题就要负责到人。再如制度安排，如果是行政部门，今天你们来了，我高兴或者有什么利益关系，我就对你们好一点，要不我就门难进，脸难看，事难办。新机构的制度安排应该像一些服务行业，如银行等。

　　另外，国资委的内设机构应该按照出资人职能来设，不能按照行业来设，例如内设预算局、产权局，重大决策权方面，搞一个投资局，如决策三峡建不建等问题，另外可考虑设立金融局、托管局等，不能今天搞一个煤炭局，明天搞一个化工局。

　　《经济》：建立国资委的第二个“关键”是什么？

　　李：第二个关键是在职能界定上，明确国资管理机构是出资人，依法享有出资人资产收益、重大决策、选择管理人三大权利，这就把职能界定清楚了，不是行政部门，不是公检法部门，没有教育、文化、对外等权利。

　　所以有人说，国资委这么大，9个部门的职能拢在一块，是不是“经济国务院”，是不是“第二政府”，我说不是，因为职能界定得很清楚，出资人的三大权利是《公司法》确定的。

　　《经济》：建立国资委的第三个“关键”是什么？

　　李：第三个关键是时间上我们要立即行动起来。现在说是要等今年3月份政府换届，但是没必要等，那时行动反而给人的感觉就是政府部门，不好。十六大实际上就是行动纲领，应该赶紧行动。

　　但是也不要一窝蜂，我们的想法是自上而下。中国的实际情况是，中央做什么事情，下面一般会仿效。自上而下，并不是哪个领导一拍板就行了，应该制定法律，法律没出台前，最起码应该拿出组建的整体方案。

　　不过，尽管我们强调要尽快行动，但是如果还是组建一个部委，一个行政部门，那就没意思了，无非是九龙变一龙，所以现在关键是机构定位，自上而下，法律如果出台不了，方案必须要充分论证。

　　如何组建国资委？

　　《经济》：设立国资委有没有一个统一的模式？

　　李：应该允许各地因地制宜，不搞一刀切，国资管理机构既可以虚，也可以实，比如上海和青海不同，上海的国资管理机构是虚的，觉得好，可以继续试，青海是实的，就像我们设计的这样，也很好。允许地方有差别，但是要自上而下，有明确的法律规范来推进。这是我们在体制创新中强调的，也可以说改革到今天，应该做到的。

　　我要特别强调的是，不管什么模式，千万不要搞行政部门复归。如果搞行政部门复归，宁可不要做。

　　《经济》：国资委的人员如组成？

　　李：国资委委员由经济主管部门负责人及政府聘请的专家等担任，具体的人员构成、内设机构、工作职责、运行规则及相关制度由国务院制定。但是我觉得，除了领导人以外，国资委其他工作人员可以采取社会招聘制，这些人员不是公务员，也不应沿用行政管理那套办法。

　　此外，成立国资委是要通过机构设置，突破国有资产出资人机构和职责分离的体制障碍，解决出资人监督与国有资产管理相脱节的问题，进一步探索党管干部与出资人选择经营者相结合的途径，试行“两块牌子，一套人马”合署办公的做法。

　　《经济》：国资改制将会涉及到哪些部委？

　　李：出资人的三大权利现在分割在9个部门，有些部门可能涉及的多一点，此外还涉及中央机构，如企业工委也行使一些出资人的权利；中组部的一些局代表国务院派监事会主席；劳动部的收益分配；经贸委的技改资金；外经贸部的对外投资等等都有涉及。

　　但是这不是说，成立国资委就是要把经贸委的职能剥过来了，而是把经贸委的出资人职能剥过来，经贸委是政府宏观调控部门，一些职能不只是保留，还要加强，没有的还要增加。

　　我用一句到位的话来总结：成立国资委，就是在减少机构的前提下，对现有分别行使出资人职责的部门和机构进行归并和整合，把分割行使的出资人职能，转交国资委统一行使。

　　《经济》：中央的国有资产和地方的国有资产如何划分？

　　李：十六大报告说得很清楚，中央级的有三类：关系国家经济命脉、安全的大型企业；基础设施；重要自然资源。在实践操作中，179家大中型企业归中央，甚至179家也可能归并整合。这179家随着企业工委归并，一下子就划过来了，操作起来非常简单，不会出现中央和地方坐下来重新评估、划分资产范围的情况。

　　国资委管理机制怎样？

　　《经济》：按照您的说法，国资委与企业是“三层管理机制”吗？

　　李：三层大家说习惯了，其实就是两层，就是投资人和被投资人的关系，国资委投资给运营机构，运营机构再往下投资控股，而运营机构再投资多少层，就说不清楚了，也许很多层，但这些国资委不管，中央级国资委就管179家大中型国企，179家下面还有20万户，就由179家再去管20万户，这是宝塔型的。

　　我不愿意用级别这个概念，一用级别，就显得国资委级别最高，下面一级一级排，这不好，其实就是产权关系。比如国资委是中石化的出资人，只按《公司法》管三件事，别的不管，纳税找税务局，公共支出找财政，和三资企业、民营企业一视同仁。

　　《经济》：这样的国有资产管理机构是不是类似上市公司的董事会？

　　李：是的。十六大报告的表述是国有资产管理机构，而不是国资委，就是因为有些地方可能就叫董事会、董事局、或者董事管理局，这也类似德国的托管机构，本质上就是出资人。将来只在中央政府和省、市(地)两级政府设立国有资产管理机构，只有两级。

　　《经济》：如何评价上海国资改革的“三级模式”？

　　李：上海做了很多探索，值得肯定，但是也有一些问题，还需要继续探索。

　　首先，上海的国资委是虚的，据他们自己说，两年开不了一次会，30多个控股公司和70家国有独资企业，遇到重大决策，往往找不到人。上海国资委是会议制度，会议制度下面的国资办只是副厅级单位，很难做到管资产与管人、管事相结合，更难做到权利、责任与义务相结合。

　　其次，上海国资委的资产管理范围容易引起矛盾，我们所说的国资指的是国有资本，是资产负债表上所有者权益那一块，指经营性资产，而上海的国资包括行政性资产，如楼房、汽车、桌椅板凳，范围扩大以后，矛盾就增多了。国有资产分为三部分：一是资源性的、江河、水流、森林，这不存在出资人缺位的问题，二是行政性的，“三定”方案说的非常清楚，国管局代管，国资委管的应该是经营性资产。

　　再次，上海国资管理机构的运行规则仍是行政那一套。

　　谁来监督国资委？

　　《经济》：国资委监控大企业，履行出资人职能，那由谁来监督国资委？

　　李：国资委设在政府，政府的一切工作由人大监督，所以从根本上说，国资委也是人大监督。如，国务院代表国资委向人大报告国有资本的预算、增值保值情况。

　　政府的各行政部门也形成监督，组织人事、监察部、中纪委等。

　　中介机构也是监督部门，国有资产经营运算做得好不好，产权交易做得是否合法，会计师事务所、律师事务所通过日常工作就可以作出评估。

　　媒体也可以监督，如果国资拍卖，卖得价格很低，很混乱，媒体会曝光。

　　此外，国资委内部的也有监督机制，比如国资委内部可以考虑设置专人负责、专家理财这样的机构。也可以仿效国外做法，成立薪酬委员会、投资委员会、审计委员会等，投资砸了，要审计，要报告。

　　如此内外监督机制建立完善之后，不能说所有问题都解决了，但是肯定可以向前走一大步。

　　《经济》：国资管理机构会不会形成内部人控制的问题？例如深圳，也是三层管理，但是近来有人质疑，深圳模式可能存在内部人控制，如何防范？李：这种情况是有，本来资产应该估算5个亿，但是国资委和企业勾结起来估算成15个亿。不过没有关系，一是在制度安排上，尽量避免。另外，有投资考核委员会。

　　要相信制度内在的约束力。首先国资委不可能与每个企业联手，这会制约50%，投资委员也许可以再制约25%，还有25%，再找寻找别的制度。

　　国资改制的这个方案只是探索，不能指望一步到位，也许深层次的问题在国资委建立以后会暴露，甚至会暴露的更加明显。但是暴露了就看到了漏洞在哪里，再做制度安排。

　　所以基于此，国资改革的立法将会留有一定的余地。

　　《经济》：国资委是否会插手179家大中企业的经营？

　　李：按照法律，出资人就是三项权利。在界定产权关系时一定要明确，如，5个亿以上的投资找国资委，低于5个亿的，自己决定，这些通过委托、授权、代理这一系列契约关系来完成。根据企业规模、业务大小、行业特点，179家大中企业要一对一谈完，多大投资要通过国资委，多大数额只需备案。

　　国资改制难点在哪里？

　　《经济》：你认为国资改制的难点在哪里？

　　李：如果说大的，就在观念创新，这是一个很大的障碍。比如，现在有这样一种说法，国资委成立以后，管人管事与管资产相结合，权力多大多大等，这个权力观念必须打消。

　　国资体制改革要涉及很多部门，因而另一个难点是，归并整合时，各部门和国资委的对接，如财政部有统计评价司，这是面向全社会的，既评价国企，也评价非国企，拿不拿过来？拿过来以后，非国有企业怎么办？如果国资委单设一个，那么一个评价国有的，一个评价非国有的，全社会的谁来评价？这样的对接现在还没有想好。

　　《经济》：国资改制的时间表是怎样的？

　　李：这个时间应和国有经济有进有退战略方针相结合，例如哪一年落实到哪个行业，这是将来成立起来的国资委的工作。但是我觉得，国资改制应该与十六大确定的2020年实现全面小康的时间相适合，最起码以这个时间为底线，能提前一点更好了。

　　《经济》：国资改制对“国退民进”会有产生什么样的影响？

　　李：目前608个行业中，604个行业都有国资。在实际工作中，很重要的是要找出退出的渠道，MBO是一种方法，收购也是一种办法，但是谁来决定出售，谁管理经营者收购，无人负责，国资改制以后，这个问题会得到解决，所以有些行业“国退民进”的趋势会提速，国有资本退出的形式会更加多样，渠道也会更加通畅。