| 所得税改革玄机 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年01月24日 10:04 《财经》杂志 | ||
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所得税改革已历时一年，中央和地方财政资源再分配格局结果初现——中央可获税收增长将达百亿元量级，所有这些增收部分将全部转手支援中西部地区。北京、天津、上海、广东、福建、浙江、江苏、大连、青岛作出了贡献，其余省份则可通过中央的转移支付享受改革成果 □本刊记者赵小剑李／文 2002年岁末的一天傍晚，已过下班时间，矗立在北京三里河的财政部大楼依然灯火通明。作为中国经济的大管家，一向繁忙的国家财政部显得格外忙碌——所得税分享体制的改革已经实施了一年，总结改革的成效此刻正当其时。 财政部相关部门正在紧锣密鼓地算着两本账：一本是中央从新税制中获得的收益账，一本是地方财政2002年收支账。前一本账可以显示所得税改革后新的利益分配格局；后一本账则事关西部大开发的具体操作——中央通过所得税改革从富裕的东部省份获得的税收增量，将根据各地的财政情况全部投向中西部省份，进行西部大开发。 东部省份和中西部省份怀着不同的心态等待结果——中西部翘首以盼将要兑现的果实，东部惴惴不安地推测自己可能被割肉的分量。以所得税改革为契机，中央和地方利益再分配的格局在一年悄无声息的改革后终于结果初现。 “割掉了1994年分税制改革留下的尾巴” 改革最积极的意义在于改变了原来企业所得税按企业隶属关系分别划归中央与地方的税收征管办法，实行中央与地方按比例分享 和以往的多项改革有别，这次所得税分享改革行事低调，悄寂无声，局外人几乎闻所未闻。改革酝酿的时间也不长，新办法自2002年1月1日起开始实施，而决定改革的文件只是在2001年的岁尾才下达。 2001年12月31日，专为此项改革下发的国发37号文件如此表述：“除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。中央保证各地区2001年地方实际的所得税收入基数，实施增量分成。” 这里所谓的“少数特殊行业或企业”，包括铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、两大石油集团公司以及海洋石油天然气企业。除了这些行业和企业缴纳的所得税继续作为中央收入，其他所有企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享，分享比例为：2002年中央50%，地方50%；2003年中央60%，地方40%。2003年以后的分享比例根据实际收入情况再行考虑。 涉及经济利益分配，财税改革的具体操作从来都是相当繁复的，但此番改革的精神实质却鲜明而清晰。业内专家普遍认为，改革最积极的意义之一在于改变了原来企业所得税按企业隶属关系分别划归中央与地方的征管办法，“割掉了1994年分税制改革留下的尾巴”。 中国于1994年进行的分税制改革被认为是中国财政分权中具有标志性意义的改革。那次改革采用了被现代市场经济国家广泛采用的财政分权方式，其本意是要摧毁原来弹性与不确定性极强的财政承包制，实现中央和地方政府之间稳定而规范的财政收支划分。其主要内容包括明确划分中央地方税种，分设中央和地方两套税务机构，初步建立转移支付体系等等。 然而，由于当时“条块分割”中来自“块块”的阻力相当大，很多地方政府对本地的利税大户爱惜如命，改革相当艰难。为了平衡地方之间的利益关系，减少改革的阻力，新税制被迫保留了计划经济色彩极强的按照隶属关系缴纳企业所得税的办法——隶属于中央的企业，所得税归中央所有，隶属于地方的企业，所得税归地方所有。(参见辅文《分税制前传》) 但是随着时间的推移，这种以行政隶属关系缴纳所得税的制度弊端逐渐暴露：企业与政府藕断丝连，地方保护主义愈演愈烈，地方政府总有强烈的利益冲动对本地区的企业进行特殊关照，以防“肥水流了外人田”。 记者在采访中听说了一则故事：近年来在某省发现了油田，从法律和经济效率考虑，都应该由国家采油。可是由于税收隶属的关系，当地政府默许农民偷油，并鼓励当地企业私采。私采石油技术水平低，一些矿本来能采10年，常常三年就采完了，国家的石油资源由此蒙受惨重损失。 另外一方面，在市场经济体制下，企业作为平等竞争的市场主体，股权变动非常频繁，众多企业的隶属关系已经模糊不清，行政上的隶属关系显然抑制了产权变动和资本重组的市场经济需求。改革的必要性在专家和业内人士之中早已达成共识。 蛋糕切分新规 基本原则有两条，一是中央因改革增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，一是保证地方既得利益，不影响地方财政的平稳运行 不过，表面上看起来为1994年分税制扫尾的这项所得税分享办法改革，实际处理起来远不像讲道理那么简单。其间具体的操作细节蕴藏着深义。 一个关键环节在于中央与地方的所得税收入分享方式。按照国务院文件的提法，改革的基本原则有两条：“第一，中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。第二，保证地方既得利益，不影响地方财政的平稳运行。”通俗地说，其基本含义是，考虑到经济增长的因素，改革需要保证地方的既得利益不受损失，即改革后所得不少于改革前所得；再就是中央通过改革获得的好处，中央分文不留，统统用于对地方(主要是中西部地区)的一般性转移支付。 但在此原则之下，新的财政蛋糕如何切分？改革的设计者颇费心机。 综合往年数据，改革前，中央企业所得税收入占企业所得税总收入的比例约为35%，地方企业所得税约占65%。以2000年为例，该年中央企业所得税收入为610.20亿元，所占比重36.7%，地方企业所得税为1051.82亿元，所占比重63.3%。 改革后，按照新规定，从2002年1月1日至12月31日，企业所得税中央与地方见面分一半，在此之外，中央还得把由于改革使得地方遭受的损失部分(即本应归地方所有，现在却进入中央口袋里的这一部分)，每年以一个固定的绝对值返还地方。这个绝对值根据全国统一的推定方法来确定，后者即所谓“基数”。这正是地方为应对改革而展开的所谓“基数大战”的缘起。 从中央这一边看，刨除每年自己的税收增长，在新税制下，中央获得了本应属于地方的税收增长部分，这一部分便构成了中央进行再分配的物质基础(详见《新税制图说》)。 秘而不宣的决策 分成的比例是最敏感的地带，也是论证的核心 此次改革虽然事涉重大，但整个政策的酝酿却一直在秘密的状态下悄然完成。直至2002年年初各大主流媒体报道此事，远离决策层的行外人士才恍然获知，新一年的头一项税制改革既不是业内人士和众多专家研究已久的由生产型向消费型转变的增值税转型，也不是内外资企业所得税的“两法合并”。尽管改变中央地方隶属关系征收所得税一直是专家呼吁多年的改革方向，但借此项改革实现中央与地方的财政资源的再分配，还是出乎许多不明就里的行外人的意料。 《财经》经过多方了解和梳理，改革的背景和过程大致被廓清。 事情可以追溯到2001年3月人代会期间，中央提出要结合西部大开发战略，通过种种政策手段解决东西部发展差距问题。这一议题被分派到财政部进行专题研究。 财政部相关部门接到此项任务后，2001年4月初，参与此事的一班人突击研究达20多天之久。他们面对大量的历史数据，提出了多种可以作为杠杆调节地区间财力不平衡的手段和工具，最后集中到这项别出心裁的政策建议——将改变所得税征收隶属关系与西部大开发嫁接起来，以此顺势调整中央与地方的财政关系。 财政部经过反复讨论，将成形的初稿送交国务院，并向国务院领导进行了多次汇报。前后共开过几次总理办公会。 分成的比例是最敏感的地带，也是论证的核心。财政部设计过多种方案，最初定下的并不是五五分成，而是中央拿走更高的比例。但现实中利益的平衡点并不是通过纸上测算得到的，这中间包涵着颇多的与地方政府讨价还价的谈判。在一些关键性问题上，中央与地方上进行了反复沟通，才达成最终的利益均衡点。 从方案的研究、讨论到直至形成最后的决策，桃红柳绿的春日转眼已是寒风凛冽的严冬。2001年12月31日的夜晚，财政部相关领导的办公室仍是灯火通明，他们在等待国务院总理朱基签署最后的批示。新年的钟声即将敲响，同意改革的批示下达；钟声过后，一项关乎中央地方利益再调整的改革便就此正式启动。 地方喜忧 记者从财政部获知，东部作贡献的省市有：北京、天津、上海、广东、福建、浙江、江苏、大连、青岛。其余中西部省份则可享受改革成果 毫无疑问，这样一个实质性地调整中央与地方、地方与地方经济利益关系的改革，在现实中引起的震荡是深远的。 岁末年初，中央和地方都在各自盘点一年来收获得失，而喜忧各有不同。 东部发达省区成为新蛋糕的首要贡献者。广东省财政厅预算处沈处长向记者透露，按照同比口径计算，2002年广东多向中央上缴了40亿元左右的所得税。 一直以来，西部地区个人所得税和企业所得税的绝对额比东部发达地区小得多。无论是企业所得税还是个人所得税，东部地区的税收收入均占全国的70%左右。 由于这种差距，按照2002年的所得税新规，中西部地区超基数部分上缴中央的数额比东部要小得多，因而新制度对中西部地方政府触动较小，更何况中央要将增加的收入全部转移到中西部，因此，中西部的地区将成为这项改革的最大的受益方。 重庆市预算处封毅处长向记者透露，2002年，重庆市的所得税收入总量与不改革的时候基本持平，如果加上转移支付，则财政收入有望较过去增加。封处长承认，此项改革使重庆受益良多。 至于2002年中央可以从此项改革中多得多少税收，据透露达到百亿元量级。中央承诺，所有这些增收部分(主要从东部地区获得)全部转手支援中西部地区。记者从财政部获知，东部作贡献的省市有：北京、天津、上海、广东、福建、浙江、江苏、大连、青岛。其余省份则可享受改革成果。 这对中西部地区当然是喜讯，有关方面早就翘首以待，国家财政部相关司局经常接到来自地方财政局“钱什么时候可以下来”的询问。不过分给西部的“蛋糕”不是均等的，据了解，分到每个省的钱要根据各个省的收入能力和实际支出需求进行测算，为此财政部做了100多页的详细的测算报告。 具体的测算方法极为复杂。简约地说，就是要测算一个省的标准财政收入，也就是一个省的真实财政能力。这不是简单地按照上年的税收收入计算而来(因为上年的数据中有优惠政策、退税等不确定因素)，而是按照每个省的税源推定该省可以收到多少税，也就是用更加原始的数据来计算税基，比如这个省有多少条公路，有多少企业，卖了多少产品，产生了多少营业额等等。由此得出每个省的实际收入能力和支出需求以及两者间的差距，然后再结合通过改革可能获得的收入进行加权计算，最终计算出每个省应该得到的份额。 为基数而战 自2001年9月地方获知所得税征管将要改革的消息后，各省的地方企业所得税增长率直线上升 在这次所得税分享改革中，且不论中央将会进行转移支付，地方政府先要蒙受损失是显而易见的。顿足扼腕之余，出于一种自然反应，地方政府当然会为少“出血”而使出浑身解数。而其中可做文章的关键之处就是“基数”。 财政部科研所所长贾康在接受《财经》采访时介绍说，从理论上看，新办法是2002年征得的所得税一分为二，中央和地方各得50%。但在现实中，这样简单处理是行不通的。中央一定要保证地方原有的既得利益不受损失，即改革后地方所得的绝对值不少于改革前。为此，地方财政由于此次改革所受到的损失，中央要返还给地方。确定这个绝对值使用的计算方法是，用2001年地方实际得到的企业所得税总额，减去假定2001年就实行了五五分成地方会分得的所得税份额，得出一个固定数，2002年后中央每年再以这个固定数向地方返还。这样，2001年的地方企业所得税数额就成为未来地方可以得到固定返还的重要依据，行内人士把它称为“基数”。 这个基数对于地方当然无比重要，它决定未来每年可以从中央得到多少返还。当中央决定以2001年的所得税为基数之后，各省的“基数大战”在2001年最后几个月上演了。 据知情人士透露，自2001年9月地方获知所得税征管将要改革的消息后，各省的地方企业所得税增长率直线上升。中央曾经派检查小组到地方检查过两次，但是鉴于税收征管的微妙性，最终也没有查出什么结果来。 无奈之下，中央只得对各省所得税统统进行“打折”。打折的主要方式是推定法，即承认地方2001年1月～9月的增长率，然后将2000年度的所得税总额乘以增长率，得出2001年的基数。如广东省2001年全年实际企业所得税增长率为61.02%，但是中央是以当年1月～9月的增长率46.21%来确定基数。广东财政厅的知情人士透露，相比之下，广东的所得税基数被“扣掉了”32亿元，也就是说，2002年有32亿元的“存量”要被算成“增量”，即有16亿元的增量要划归中央。广东省财政厅相关人士抱怨说，中央的税收核查小组曾到广东检查，没有查出违规，但税收基数仍被“打了折”。 四川省财政厅预算处一位不愿意透露姓名的官员对记者说，四川2001年所得税比上一年增长了31%，被中央核查之后，也“打了折”。按照新的办法，计算出增长率为20%(以1999年～2001年的三年平均值计算)。 在“基数大战”之后，地方的一个后遗症是必须消化基数。这是一个痛苦的过程。四川省财政厅那位官员告诉记者，四川省2002年税收状况不太好，酒类企业利税严重下滑。比如沱牌酒厂，原来计划上交税收7000万元，但2002年实际只能上交2000万元。即使要达到20%的增长率也是很困难的。相比之下，广东省就乐观多了，广东省财政厅2001年向省政府打了包票，保证2002年仍可以持续增长。 地方财权事权悖论 记者在地方采访听到的一则顺口溜是：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政集体逃荒” 暗中斗法的“基数大战”如火如荼，无论作出贡献的东部省份还是将要分享果实的西部省份，都被认为给本地区2001年的所得税增长率“注了水”。可见，在中央地方利益分配格局的调整面前，各地的反映是一致的，都是试图通过种种努力为本地区争取最大的利益。 记者在地方采访时，基层财税官员对于这种现象并不坚决否认，反过来抱怨中央政策的不可预见性。他们说，地方并不知道中央现在或未来将会出台什么样的政策、将会对地方产生何种影响。而中央与地方事权与财权划分不清以及地方事权下移、财政困难，只能迫使他们最大限度地为本地区争取利益。 财政部科研所所长贾康认为，1994年的分税制改革的主要意图之一，是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面(约30%左右)。实施分税制以后，中央财政增长迅速，到2000年，中央财政收入占全部财政收入的比重为52.2%。这种趋向在各级政府那里被无限扩大和延伸，形成了层层政府都拼命集中本级财政资金的怪现状。据贾康所作的研究，1994年以来，省级政府的财政收入占全国全部财政收入的比重年均提高2%(从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%)。 在中央、省政府层层集中资金的同时，基本事权却在层层下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为当前突出的矛盾。县、乡两级政府要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济的发展，这些事务大多刚性强，无法压缩，导致县、乡财政赤字增加。记者在地方采访听到的一则顺口溜是：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政集体逃荒。” 根据财政部科研所苏明研究员(2001年6月)的测算，目前我国乡镇和村两级债务大约为3259亿元，其中乡镇债务是1776亿元，村级债务为1483亿元。据有关材料显示，中国目前3000多个县市中，财政赤字的县市已过半数。这些县市除“老、少、边、穷”，主要集中在湖北、湖南和安徽等国家粮棉主产区。1992年安徽省70%的县市财政为赤字。湖北产粮大县无一不是财政穷县。1993年湖北荆门市财政赤字7000多万元，1994年分税制实行后，地方财政收入将由2.1亿元下降到1.1亿元，财政赤字更加严重。 农业县市的乡镇政府大都也是财政亏空，有的甚至负债累累。很多县市的财政是典型的“吃饭财政”，财政的绝大部分用于行政事业费开支，无力投资于经济及其他公益事业的建设。有不少市县地方财政“保吃饭”都有困难，以致拖欠干部职工及教师的工资。据国务院发展研究中心农村部课题组对湖北襄阳县、河南鄢陵县和江西泰和县进行的案例剖析，三个县中情况最好的江西泰和县，2000年的主要支出项目中，行政事业费用支出就占到了71%；湖北襄阳县2000年全县可用财力只有19800万元，工资支出为15482万元，占到可用财力的80%。2000年，襄阳县直接财政债务为28925万元，占到全县可支配财政收入的140.3%，河南鄢陵县财政已经到了什么都不干，也无法保证工资发放的地步，实际可用财力8000万元，而工资支出就要9600万元。而乡镇财政的困难则比县直财政困难得多，河南鄢陵县大马乡和马坊乡，除了发放工资，实际资金缺口至少为227.8万和365.7万。 有专家评论说，这样的乡财政已经不是传统意义上的“吃饭财政”，而恶化为一种更为艰难的“讨饭财政”。且由于财政信用程度下降，“讨饭”也越来越难，乡财政实际上已经接近崩溃的边缘(参见辅文《一个贫困县的财政困境》)。 在财权与事权极不对称的情况下，为了满足各种开支的需要，地方政府借各种名义向农民收取各种费用，从而使得农村乱集资、乱收费、乱摊派“三乱”膨胀，使农民非税收负担急剧增长。 由此，在不少财税专家看来，1994年的分税制改革是不彻底的分税制。曾经参与1994年分税制改革设计的中国社科院财贸所财政研究室专家杨之刚在接受《财经》采访时认为，分税制作为一项重要财政体制而不仅仅是税收体制的改革，其基本要件是中央、地方各有收入来源(所谓财权)，中央、地方各有支出范围(所谓事权)。而现阶段的中国，越是上级政府财权越大，越是基层政府事权越多，且税权的划分并不稳定。频繁的变动会导致地方政府没有一个稳定的预期，而税收作为一个国家最重要的财政支柱应该是通过立法来稳固的，即使变动也要通过法律的形式。 杨之刚进一步分析说，中国如此之大，应该给予省级政府一定的财政自主权，因为中央政府没有办法做到极细的预算安排。而长期令行禁止并不能解决地方财政资金吃紧的现状，关键的问题在于如何通过制度(比如权威的评估机构)控制风险。 “老虎是很凶猛，难道你就应该把它们全部杀掉吗？不！你应该让它们进入笼子。风险在于控制和预期，而不是消灭它。”杨之刚说。 聚焦地方税收立法权 在分级财政体制下，赋予地方政府税收立法权有其必要性，然需格外谨慎地方政府的财政自主权问题，在理论上有过相当多的讨论，其必要性和必然性也为学界认可。许多经济学家认为，与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更加了解当地的情况，在收支调节上可能具有更多的灵活性。地方政府比中央政府更了解其管辖居民的优势，决策应在较低行政水平的政府部门进行。这也是在分级财政体制下，有必要赋予地方税收立法权的原因。 而现实中，国务院一系列政令都明确规定，税收立法权集中在中央。目前几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的，只是把屠宰税、筵席税的某些税权(如是否征收及征收额度)下划由地方决定。地方税的其他税权如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央，地方不再拥有这一权限。换句话说，地方制定税收法规实际上是不允许的。 地方无权开征税种，使预算内的税收相当有限。以1998年为例，当年地方预算内财政收入为49839483万元，其中营业税为13404986万元，企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税为6551499万元，个人所得税为3381993万元，城市维护建设税为2919952万元，农业税为1760932万元，分别占地方预算内财政收入的26.90%、13.15%、6.79%、5.86%、3.53%，仅营业税比重较大。但若将地方预算外收入乃至制度外收入计算在内，保守估计，以上比重至少会降低50%。因此，地方税体系中，能够充当地方税主体税种的寥寥无几。 与此相应的是，地方变相开征了收入规模庞大、名目繁多、具有税收性质的收费和基金。中央虽三令五申严加治理，但多年来地方政府征费的失控状况总体上呈愈演愈烈之势。据统计，1998年的税收执法检查共查出与国家税法不符的涉税文件1103份，其中，地方党政部门或其他部门的文件1048份，占95%。究其原因，这与一直未确立地方税收法定原则有关。特别是在相当长的一个时期内，按现行立法体制规定并不享有立法权的省级行政主管部门，居然可以名正言顺地决定开征大量具有税收性质的收费，这在法制健全的国家是难以想像的。 而在另一些专家看来，赋予地方政府税收立法权是一个需要格外谨慎的事情。税收关系人民的基本财产权利，如果没有一套良好有效的监督机制，将极有可能变为地方政府短期行为的利器。地方人大对于本级预算的监督职能在税收立法上应该有着实质的体现，而立法与监督的透明公开更应该是操作中的题中应有之义。- 本刊记者胡一帆对此文亦有贡献
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