透视美国存款保险制度改革草案

　　2001年，美国联邦存款保险公司就联邦存款保险制度改革提出了初步建议。联邦存款保险公司在改革报告中充分强调了现行存款保险制度存在的许多重要问题，同时开发了解决这些问题的综合改革框架。

　　背景

　　美国建立存款保险制度的初衷主要是保护小额存款人的利益，增强公众对银行体系的信心，稳定整个金融体系。1934年，美国建立了联邦存款保险制度，当时将存款保险金额确定为2500美元，随后迅速翻了一番达到5000美元，并一直保持了16年。最后一次提高是在1980年，存款保险金额达到10万美元，并允许存款性机构--特别是储蓄机构--提供一种不受最高利率上限约束的受保存款。

　　美国存款保险制度自建立之日起便在银行体系和金融市场稳定中扮演了一个不可或缺的重要角色。在1987年之前，美国银行体系和金融市场一直保持稳定运行，银行倒闭数目每年很少超过10家，银行挤兑现象几乎消失了。存款保险与银行安全网(联储的贴现窗口以及支付系统的保证)的其它组成部分一起，决定了金融危机时期不再会出现存款人蜂拥而至银行和储蓄机构进行挤兑的情况。受保银行和储蓄存款机构以政府担保的形式取得了补贴，这种补贴既可使它们以更低的利率吸引存款(相对于不存在存款保险的状况而言)，又可以使它们在承担更多风险的同时不必担心失去存款资金来源。

　　但是，存款保险制度也增加了存款机构和存款人的道德危害。由于公众对少数低于市场利率的受保存款的挤兑，储蓄机构热衷于开办10万美元的大额存单，但这种做法先是导致其收入的减少以及部分资本的损失，随后又导致了高风险的投资策略，即重点从事长期贷款和商业不动产贷款，正是这种策略致使储蓄机构接二连三地破产。由于存款人的资金不存在风险，因而存款人对其存款机构的风险漠不关心，导致控制风险的市场约束机制受到了极大削弱，一些大银行不仅大量发放长期贷款，而且还重点对欠发达国家以及高杠杆经营的投机企业发放贷款，导致80年代末许多大银行陷入财务困境。同时，最高受保存款金额的增加极大地提高了纳税人为拯救破产储蓄机构和大银行所建立的存款保险基金的成本，导致存款保险基金在1991年底完全枯竭。

　　存款保险制度是一把双刃剑，涉及相互抵消的两个方面。一方面，存款保险制度对防止可能会在短期内动摇金融体系的银行挤兑具有重大意义，能够带来短期金融稳定和对小额存款人的保护；另一方面，存款保险通过打破风险与收益之间的联系和对称性导致资源配置不当和更长期的金融不平衡，从而增加了未来产生巨大系统风险的潜在可能性。市场约束的降低以及道德风险的加大，强化了政府为保护纳税人利益而实施监管的必要性，尤其是为了替代日益削弱的市场约束机制。

　　主要内容

　　联邦存款保险公司就存款保险制度改革提出了5条内容广泛的建议。

　　1、合并银行保险基金与储蓄机构保险基金目前，在联邦存款保险公司下运作的基金有两个：一是银行保险基金(BIF)，另一个是储蓄协会保险基金(SAIF)。联邦存款保险公司认为，由于银行与储蓄机构的组织章程与业务经营已变得非常相似，继续让两大基金保持独立经营已没有任何意义，两大基金独立运营的事实仅仅反映了过去而非当前与未来的实际要求。更重要的是，联邦政府向银行及储蓄机构提供的担保实际上是同一性质的，但目前两大基金要求缴纳的保费费率可能大相径庭，这容易导致存款机构改变组织章程，转而投保于保费费率较低的基金，结果必将扭曲存款性机构的结构。因此，联邦存款保险公司建议，对银行保险基金与储蓄机构保险基金实施合并。

　　2、取消对保费风险定价的法律限制现行法律要求联邦存款保险公司对风险较高的银行与储蓄机构征收更高的保费，但只要相对应的基金的准备金超过受保存款的1.25%，则不允许向资本充足的高评级机构收取任何保费。联邦存款保险公司建议：取消法律对保费按风险高低定价的任何限制，而且无论金融机构的资本或基金的准备金多么充足，存款保险公司都有权向每家受保机构征收保费，同时，为了避免实力较差的银行倒闭，有必要对风险最大的银行设定保费征收的最高限额。

　　3、设定法定准备金率目标区，保持保费费率相对稳定现行法律规定，银行保险基金与储蓄机构保险基金的准备金率同为1.25%。如果超过这一比率，法律要求中止向资本充足的高评级银行收取保费。如果低于这一比率，联邦存款保险公司必须制定一系列新的保费标准来使准备金率恢复到1.25%。如果保险基金的准备金在12个月之内无法恢复到法定水平，则法律要求对所有受保机构加收至少23个基点的保费。为了避免制定出一个固定的准备金率但却可能突然改变保费标准问题，联邦存款保险公司建议：使用额外收费或者折扣的方式来使保险基金逐步恢复到目标准备金率的水平，同时，考虑设定法定准备金率的目标范围，使保费费率保持相对稳定。

　　4、改进保费征收和退还机制《1996年存款保险基金法》规定：在保险基金达到指定的准备金比率时不得向资本化程度较好、评级较高的银行和储蓄机构征收保费。联邦存款保险公司建议：重新对所有银行和储蓄机构征收一项最低保费，同时采用一种对风险更加敏感的保费费率结构；当保险基金达到联邦存款保险公司建议的目标范围上限时，向实力强大的存款机构退还保费，而当基金低于目标范围下限时则向存款机构征收额外保费；在对实力强大的存款机构退还保费时不必实行统一的标准，对那些支付保费时间较短或以往支付的保费与其目前的规模以及联邦存款保险公司所承担的风险并不相称的银行，退还的保费应该少一些。

　　5、对存款保险金额上限指数化联邦存款保险公司认为，未能将存款保险金额的上限指数化损害了存款保险上限的实际购买力价值，因而建议将目前10万美元的存款保险金额上限指数化。

　　评价

　　美国联邦存款保险公司提出的美国存款保险制度改革建议，反映了美国现行存款保险制度运行中有许多需要改革的问题。

　　1、于合并银行保险基金和储蓄机构保险基金问题合并银行保险基金和储蓄机构保险基金是合理可行的。这样做有利于分散风险，减少管理费用，并在银行体系日益集中的环境下扩大基金的经营基础。

　　2、关于取消对保费风险定价的法律限制问题由于《1996年存款保险基金法》限制联邦存款保险公司向资本充足的高评级银行征收保费，到2001年底高达92%的美国银行与储蓄机构没有支付保费。在这些机构中，有受保金额巨大但从未支付过任何保费的银行，也有过去缴纳保费极少但目前受保金额很高的扩张迅速的机构。联邦存款保险公司应当有权依据任何经过深入研究的经济变量来划定风险种类，并征收相应保费。虽然从技术上说，设计以风险为基础的、有效的保费体制难度较大，但将保费与单个银行或储蓄机构的经营风险更加密切地联系起来的做法，无疑会减少道德风险以及与存款保险相联系的资源配置扭曲的现象。联邦存款保险公司提出的“为避免实力较差的银行倒闭而对风险最大的银行设定保费征收的最高限额”的建议，有待于进一步研究改进。如果这些脆弱的金融机构最终都要倒闭，那么制定保费高限在长期内将使保险基金遭受更大的损失，因为拖延策略只会加大解决问题的最终成本。如果确有必要设定高限，则应使限额达到足够的高度，以利于保费的风险定价机制尽可能有效地防止过度冒险行为。

　　3、关于法定准备金率与保费费率问题联邦存款保险公司提出的稳定保费费率的建议是非常必要的。我们认为，联邦存款保险公司所提议的目标准备金范围应当进一步扩大，以减少突然改变保费标准的必要性。除了扩大法定准备金比率范围之外，还应临时授权联邦存款保险公司根据目前和预计的银行业状况以及预计为处理濒临倒闭的机构对资金的需求来调节法定准备金率的上限和下限，使联邦存款保险公司在经营管理上有更多的灵活性。

　　4、关于改进保费征收与退还机制问题联邦存款保险公司对改进保费征收与退还机制的建议是合理的和可行的。目前，美国有900多家银行--其中一些现在规模已经很大--从未支付过一次保费(与退费相抵后)。这种保费征收与退还机制不符合保险机制的一般要求，也会造成竞争上的不平等和导致道德风险。因此，必须从根本上解决这一问题。

　　5、关于存款保险上限指数化问题我们认为应该继续保持目前的存款保险上限。因为即使通过指数化方式增加投保金额，也不可能显著增加目前银行体系的稳定性。对消费者财务状况的调查显示，大多数存款人的存款余额都远远低于目前10万美元的投保限额，而那些存款余额较高的存款人也早已习惯于通过开立多个存款账户来实现他们想要达到的存款投保金额水平。此外，随着家庭越来越多地利用高回报率的金融创新工具，资金不断地由受保存款和未受保存款流向股权、共同基金、债券和货币市场资产，银行存款在家庭金融资产中的比例一直稳步下降。