存款保险屏保银行？

　　最近，关于国家可能要组建存款保险公司，对银行存款上保险的新闻消息沸沸扬扬。

　　如今，中国的大商业银行正在积极改革和调整，大批中小银行也在期待新的发展机遇，他们迫切需要存款保险的服务来提高信誉，寻求发展。因此，成立银行存款保险公司，在当前尤其显得必要。日前，接受《银行家》采访的国家计委宏观经济研究院研究员林志远证实。

　　各国经验表明，金融机构倒闭在任何国家都是不可避免的。存款货币机构的高负债经营和部分准备金制度使其具有内在的不稳定性，易于遭受挤兑的冲击，而且银行挤兑具有传染性，会造成巨大的社会损失。为此，许多国家建立了金融安全网，而存款保险体系则是金融安全网的重要组成部分。随着中国银行业改革的日益深化，建立明确的存款保险体系已经提上议事日程。央行有关人员也如是说。

　　为银行信用“筑堤”

　　你存了钱，银行并不是把钞票锁进保险柜

　　随着中国金融业的对外开放，外资银行纷纷进入中国金融市场。在可以预见的将来，银行业的竞争将更加激烈，你死我活，绝没有情面可讲。那么，我们用什么来保障银行体系的稳定？用什么来保证存款人的利益？

　　2002年12月，央行副行长刘廷焕在一次会议上表示，要尽快建立中国的存款保险制度。这已是一年以来央行领导第二次这样的表态。

　　长于宏观经济研究的国家计委专家林志远分析，存款保险体系的基本功能，一是提高银行体系的公信力，减少存款人在金融机构出现问题时的挤兑行为，防止个别金融机构倒闭的传染性，维护整个金融体系的稳定；二是对存款人的存款提供全额或部分的保险，保护一般存款人的利益；三是建立处理有问题银行的合理程序，便利经营不善的金融机构退出市场，减少“银行太大而不能倒闭”的道德风险。此外，一些存款保险机构还履行最后贷款人和监管参保机构的职能。

　　说到底，银行是靠信心来维系。你存了钱，银行并不是把钞票锁进保险柜。如果是这样，它哪里有钱偿付各种开支，支付存款的利息呢？实际上，银行把大部分存款都贷给了别人，手头只留下很少的一部分，以应付提现。只有每个人都认为他的存款是安全的，因而只在真正需要时才提款，这种制度才能良好地运行。要是人人都想一下子取回所有的存款，银行肯定要出麻烦。这就像电影院的大门，通常情况下，观众再多，也不影响出入；但如果大家正在看电影，有人高喊“失火了”，所有的人一起往外拥，那非得踩死几个人不可。所以对银行来说，信心是非常重要的。为什么银行家在公共场合大都衣着鲜光，表现得气宇轩昂？想一个很重要的目的，就是维护公众的信心。

　　但是，维护公众的信心并不是一件很容易的事。有时候，一些极其偶然的事，就会造成对银行的致命打击。前几年有一则消息，国外一家银行被挤兑，原因竟是由于下雨，几个没带伞的人在银行门前躲避，过路的行人以为他们在排队提款，推测可能银行出了问题，于是没加询问，就加入到排队者的行列；结果一传十、十传百，人越聚越多，险些把银行挤垮。更要命的是，公众对银行的恐慌很容易传染。由于银行业务太复杂，大多数人不可能清晰地了解它，有时候哪怕只有1%的银行出了问题，几乎所有的人都可能认为，他们的存款保不住了，因而都有一种强烈的冲动去提款，惟恐落在后面，银行的资金用尽，自己血本无归。这样一来，不仅有问题的“坏银行”会被挤垮，即便是一点问题都没有的“好银行”也可能被“挤兑”出问题来。到了这个地步，如果不及时采取措施，恢复公众的信心，金融体系将会发生“雪崩”，以至酿成一场巨大的金融灾难。

　　翻一翻金融史可以看出，从19世纪到20世纪30年代，大约每隔20年，世界上就会发生一场大的金融恐慌，造成大批银行破产。在30年代的那场大危机中，仅美国一年就有2000多家银行倒闭。为了应付这种情况，1934年美国成立了联邦存款保险公司，建立了存款保险制度。从此后，银行吸收存款，要到联邦存款保险公司去上保险。如果哪家银行破产，就用保险金来偿付存款人。

　　来自中国社会科学院金融所的一位博士生告诉《银行家》，一旦利率市场化以后，老百姓存款也会像逛商场那样到银行挑选合适的“产品”，甚至可以“砍价”。但挑选的机会多了，也难免看走了眼，买到“假冒伪劣”商品，选中一家中看(利率高)不中用(支付能力差)的银行，一旦银行支付无力，存款就会处于风险之中，甚至可能血本无归。因此，建议国家建立存款保险制度，为利率市场化的顺利推行再加一个保险条件。

　　为中小银行兴起铺路

　　解决因为民营银行破产、倒闭引起金融风险和社会不安的问题

　　长期为民营银行而奔走的北京大学教授徐滇庆在此间探讨金融改革时表示，一方面要允许业已存在的民间金融组织在公开、规范的前提下获得新的发展。在鼓励尽快发展的基础上，要建立健全监管体系；同时也应为民间金融机构建立存款保险制度。

　　民营银行与国有银行相比，最大的劣势就在于信用低下，因而在吸收公众存款方面存在困难。存款保险制度的建立将使存款人的利益受到保护，从而提高民营银行在公众中的形象和信誉。而且存款保险制度的建立也为民营银行的退出提供了保障，解决了因为民营银行破产、倒闭引起金融风险和社会不安的问题。

　　日前，民间金融活跃的温州市所推出的存款保险“捆绑经营”，为中小银行发挥了保驾护航的作用。据了解，温州市金融界首创存款保险“捆绑经营”，引发当地兴起“储保热”。

　　中国太平洋保险公司温州支公司与温州市商业银行经国家有关部门批准，联合推出了这一储蓄兼保险、利息作保费的服务新项目：每位储户在商业银行存入1年期的1000元钱，保险公司将之产生的18元年息(已扣除利息税)，转作保费，向储户提供1.5万元意外伤害保险保障和1000元意外伤害医疗费。储户存1万元，则保额增至10倍。而且保障从存款的第二天起即可生效，直至存款期满。也就是说，1000元的存款尚未给银行和保险公司带来预期的储蓄和保费收入效益，保险公司也“认账”，允许储户“透支”享受1.6万元的保险保障。一些有心人一算账，发现这办法比获得同等保障而花钱投保要少支出28%—48.6%的保费。

　　为了防范道德风险，杜绝存款人因不诚实而“做手脚”骗保，两家金融机构将储户的存款额限于1万元以下。另外，将储户的年龄限为60周岁以下。储户的存款到期后，允许自动转存并视同续保，保期直至被保险人到达限保年龄。

　　从风雨中走来的、香港廖创兴银行常务董事蓝利益也深有体会。他认为存款保险制度最大的优点是可稳定存户心理，若有任何问题，小存户可获取赔偿。存款保险制度特别有利于中小型银行。在存款保险制范围内，存户存款的金额在10万以内，将由保险公司承担风险，即是说存户在选择银行存款时，银行风险评级的因素相对减少；假设各银行的风险相同，客户便可集中考虑存款利率或其他服务，以作选择银行的标准。

　　立法在先　

　　不能走过去“先发展，再规范”的老路

　　经过20多年的改革开放，中国已经建立了由4家国有独资商业银行、11家股份制商业银行、111家城市商业银行、523家城市信用社和38153家农村信用社以及158家外资银行分行构成的庞大银行体系。目前，我国实行的是隐性存款保险机制，在对为数不多的金融机构的市场退出中，人民银行对个人债务都实行保护制度，四大国有商业银行以国家信用作后盾。

　　但是，在隐性存款保险制度下，不能安全、迅速、有效地处理问题金融机构，同时不利于银行间的公平竞争，形成了中小银行与四大国有银行间的不平等竞争局面。因此，在继续健全和完善中国银行体系的前提条件下，要逐步建立全国统一的存款保险体系。其实，早在2001年9月19日第六届世界华商大会上的演讲中，央行掌门人戴相龙就作了上面的阐述。　专门研究中国问题的日本野村综合研究所主席研究员大冢正修认为，中国入世后，金融业的当务之急是必须尽快地建立金融安全网。他说，中国现在还没有存款保险制度。目前的制度是由国家保证个人的存款，但实际上是由股东和政府出资填补。对个人存款以外的负债，采取的措施是任意的。为此，首先应该完善相关的法律和制度。

　　一位不愿透露姓名的央行学者在接受《银行家》采访时提出，要建立中国的存款保险制度，必须权衡从隐性存款保险机制向显性存款保险制度的过渡时机和条件。

　　国际经验表明，建立明确存款保险制度的前提条件，一是发达的社会信用，二是健全的银行体系，三是公众的风险意识，四是有效的金融监管。如果不采取有效措施培育这些前提条件，存款保险体系可能被大量的问题银行拖垮。匈牙利在建立存款保险体系以前对银行体系进行了彻底的改革，一是在1987年将一级银行体系改革为二级银行体系，中央银行职能从商业银行职能中分离出来；二是在一个基本上以国有银行为主体的银行体系中引入私营的因素，吸引外国资本入股；三是对银行进行重组，用国家债券换购“历史遗留”的坏账，并由国家向银行补充资本，银行重组成本占每年GDP的10%；四是加强对银行业务、监管、会计和破产方面的立法。到1993年末，76%的银行已被私有化，其中60%由外国人拥有，商业银行的硬预算约束机制基本建立，为建立存款保险体系奠定了良好的基础。1993年中，匈牙利建立了存款保险基金(NDIF)，存款保险体系取代了国家担保并开始营运。

　　目前，我国还不具备建立存款保险制度的先决条件。首先是社会信用制度还没有完全建立起来，缺乏良好的商业信用和银行信用，这会增加存款保险体系下的道德危害。其次是银行体系还不健全，特别是四大国有银行还没有真正建立起市场化的经营机制，预算软约束问题还相当严重，加上不良资产比例较高，从隐性的完全保护向明确的有限保护转变会导致存款转移，公众对银行信任度下降，难以稳定储户心理，防止“挤兑”发生。第三，公众对风险的承受能力较低，对存款机构的监督意识较弱。第四，金融监管水平还不完全适应金融业的快速发展。因此，当务之急不是着手建立中国存款保险体系，而是深化银行体制改革，健全银行治理结构，重建社会信用秩序，提高金融监管能力，创造存款保险体制成功运作的外部环境。

　　这位研究学者提醒说，在建立存款保险体系方面，要立法在先，不能走过去“先发展，再规范”的老路。

　　他认为，立法的基本原则是立足中国实际，借鉴国际经验，建立清晰的、有限的存款保险制度，在能有效消除动摇银行体系的银行挤兑行为的同时，又不致于助长银行的冒险行为和低资本率经营。存款保险法对参保机构范围、保险费率、存款保险上限、问题银行处置，以及存款保险机构职责等要有明确的规定。

　　该专家解释，中国应该实行强制性的存款保险制度，参保机构应当包括外资银行在内的所有境内存款机构。存款保险范围应当是所有本外币存款，但其它金融机构存款、公共部门及其机构存款、内部人员(如被保险机构的董事、经理和股东及与其关系密切的机构)存款、与洗钱有关联交易的存款应排除在存款保险范围以外。根据经济发展水平和存款机构风险合理确定存款保险赔付标准，保险限额应设定在人均GDP水平的3-4倍，以“每个人存款账户”为基础。引入存款保险的支付时间限制，应在被确认为"不可获得"之后的3个月内进行赔付，并提高赔付的透明度。限定在处理破产银行时政府的责任。存款保险法案应向社会公开，并广泛地征求修改意见。

　　照他的想法，一旦中国银行体制改革取得实质性成功、外部环境得到根本性改善，便可根据存款保险法案建立相对独立的、有责任能力的存款保险机构。存款保险机构应是公司化运作的事业单位，董事会成员包括人民银行、财政部的代表和参保存款机构的代表，以及代表公共利益的外部代表如专家学者。

　　有进有出

　　建立存款机构的市场退出机制，对于加强存款保险体系下的市场纪律也是极为重要的

　　接受《银行家》采访的央行学者说，从中国的实际情况看，应建立一个针对所有存款机构的存款保险基金。

　　在央行办公厅去年转发的一个研究资料中，《银行家》看到几位大家对存款保险基金的构想。基金主要由财政投资和征收保费组成，并逐步建立存款保险费征收机制。要设定基金的目标水平，一旦达到基金收支平衡的目标，每年征收保费可以减至一个更加适当的额度。在保费费率上，应实行根据风险的差别费率。费率的确定不能给银行增加过多的财务负担，每年征收的数额不应高于被保险存款的0.3%。同时，赋予存款保险机构特别融资功能，因为当银行体系面临严重风险时，存款保险体系事实上难以赔付，应允许存款保险公司向政府、中央银行以及发行财政担保的基金债券融资进行赔付，通过提高保费费率再逐步归还融资。保险基金只能用于投资低风险、流动性好的资产。

　　据了解，建立存款机构的市场退出机制，对于加强存款保险体系下的市场纪律也是极为重要的。由于美国联邦存款保险公司曾在实践中奉行“银行太大而不能倒闭”原则，没有对问题严重的银行进行及时破产清算，削弱了市场对存款机构的约束，加大了存款机构经营中的道德风险，最终导致存款保险基金在1991年底完全枯竭。

　　我国已于2001年正式实施《金融机构撤销条例》，依法强制有问题的金融机构从市场退出。谈到此问题，央行研究学者和林志远几乎异口同声。他们意见是，在建立存款保险体系后，应当进一步完善市场退出机制，把对问题银行的清算职能赋予存款保险公司。这样做的比较优势，一是有利于逐步建立和培养专职清算队伍，提高效率；二是及时处置问题银行；三是有利于最大限度地收回存款保险机构的赔付。存款保险机构必须加强与人民银行的合作，在问题银行的资本枯竭前提出解决方案。

　　障碍何在？

　　国有大银行一直认为成立存款保险公司是财政甩包袱，是让大银行出钱来解决小银行的问题

　　去年“两会”期间，民建中央副主席、上海市政协副主席黄关从委员奋笔挥毫，上书中央。他说，存款保险制度是我国市场经济中金融安全网的重要环节，有利于化解金融风险、保护存款人利益和促进银行改善经营。他建议，中央银行应组织力量，参考国外实行这一制度的经验，在充分论证的基础上，先对存款保险制度进行试点，再经人大立法，力争早日使之成为我国金融制度改革的一项重要内容。

　　对金融研究孜孜不倦近十年的林志远向《银行家》表示，1997～1998年，中国受亚洲金融危机影响，加之人民银行金融监管的措施不力，结果引起个别银行机构发生存款挤兑，最终以国有大银行拿出钱来实行银行兼并才解决问题。从此，一些中小银行开始面对存款搬家存入大银行和存款资金来源不足的问题。但是，存款保险也面临着知易行难。

　　对照起来，四大国有商业银行的态度不很积极，原因在于它们是国有的，在老百姓中的信誉本来就很高，建立存款保险制度，对它们来说，意义不是很大，而众多的小银行却能捞到更多的好处，信誉能大有改善。四大银行害怕因此而丢了生意。再比如，保险费怎么缴？保险费的费率怎么定？各家也都有自己的“小算盘”。大银行说，我们家大业大，能抗风雨，偶尔出点问题，也不会伤筋动骨，因此我们的费率应该低一些；若是我们跟小银行一样，适用同样的费率，等于让我们为整个银行业投保，这我们不干。

　　谁都清楚，只要四大商业银行不加入，存款保险制度就不可能真正建立起来。即使组建了存款保险公司，也收不到几个保费，万一出了问题，还是没钱救急，因而根本起不到保险的作用。可小银行也有自己的看法：规模大不等于资产质量高，若大银行有闪失，更是地动山摇，既然按市场原则办事，就不能搞三六九等，偏袒大银行，歧视小银行。争来争去，有人提建议说，按信用级别来定费率，级别高的风险小，费率可以低一些，级别低的风险大，费率要高一些。这跟通行的保险原则是一致的，也许是各方都能接受的方案。

　　即使在香港，大型银行仍然反对在香港实施存款保险制，尽管中小银行都表示赞同。去年，金管局提出实施存款保险制建议之后，香港几家大银行纷纷表示反对。汇丰、恒生、渣打等大型银行，不仅一直坚持反对设立存保制，更扬言如果必须实施，他们可能会把成本转嫁给储户。

　　针对此，林志远指出，国有大银行一直认为成立存款保险公司是财政甩包袱，是让大银行出钱来解决小银行的问题。但在今后高度竞争的金融市场中，大银行和小银行的生存不仅有竞争，而且还有一个市场互补的关系，大银行把钱批发借给小银行，让小银行去进行地方市场的小规模投资，比自己直接进行或者设立一个鞭长莫及的分支机构进行远距离的投资管理所承担的风险成本和经营成本肯定都要小得多。因此小银行的发展，有利于大银行在调整改革之后，仍然可以分享地方市场的利益。如果受到外部金融危机冲击，银行业的问题首先会在小银行暴露出来，如果没有小银行的缓冲，外部的冲击会直接落在大银行的身上。

　　林志远一语中的。他说，大银行现在感到自己很安全，原因是所有亏损都可以向财政甩包袱。但是银行业的改革开放形势，是国家财政要逐渐退出银行，对大银行和小银行一视同仁，同等对待外国人开办的银行和中国人开办的银行，因此大银行同样会有存款的风险，所以同样需要存款保险。

　　组建银行存款保险公司，障碍还有什么？林志远向《银行家》表示，实施存款保险，组建银行存款保险公司，真正的困难还在于专业技术人才和管理人才的缺乏。存款保险公司的核心技术是一套有效的风险预测指标体系，分析、防范和控制银行风险的一套办法，保费计算和风险理赔标准，以及防范银行道德风险的技术手段等。核心的技术不解决，商业原则无法贯彻，存款保险公司就会流于形式，变成只会收费花钱的新的官僚机构。

　　各国存款保险体系的制度安排

　　存款保险体系的制度安排对存款保险体系的成功运作至关重要。正式的存款保险制度，对保险最高限额、筹资安排、行政管理方式、银行处置标准，以及在处理银行破产时政府的责任，都由法律或合约进行了明确的规定。尽管各国的存款保险制度存在很大差异，但越来越出现许多共同的演进趋势。

　　1、存款保险机构的治理结构

　　存款保险体系大多由政府参与创建与管理，也有一些是由中央银行来运作或负责管理的。根据Gillian G.H. Garcia(2000)的调查研究报告：在实行正式存款保险制度的67个国家中，38个是属于政府机构，13个属于私有化组织，16个为官方与私人的混合体。从理论上讲，存款保险由私人提供可以消除政府部门的官僚状况，增强存款保险制度的效率。但是，私人存款保险面临的最大问题是不利于增强公众对存款保险的信心，同时也不可能在竞争性的私人存款保险条件下实现存款保险的公平定价。因此，私人存款保险制度实际上也是在政府的支持和控制下运作的。

　　在存款保险公司的治理结构中，董事会的构成要反映利益相关的各方。在许多国家，财政部和中央银行作为重要的出资人，是董事会的当然成员之一。参保的存款机构也有董事会代表。各国都建立了明确的法律与监管架构，加强对存款保险公司的内部控制。同时，保持存款保险机构足够的透明度，增强市场对存款保险机构的约束力。

　　2、存款机构加入的方式

　　绝大多数国家都采取强制存款机构加入存款保险体系的方式。自愿加入会产生存款机构的逆向选择问题，竞争力弱或经营不善的金融机构有很强的加入意愿，而竞争力强或经营稳健的金融机构则没有意愿加入，这不利于发挥存款保险体系的功能。在被调查的67个正式存款保险体系中，只有15个采取自愿加入的方式，其中主要是私人存款保险机构。美国对联邦储备体系的成员以及所有领取联邦执照的银行和储蓄机构采取强制加入方式，其它机构可自愿加入。

　　3、存款保险基金的筹资安排

　　实行正式存款保险制度的国家，都设立有存款保险基金。维持一个相当规模的存款保险基金，有利于增强存款人对存款保险体系的信心，同时也便于在存款机构倒闭时迅速进行理赔。正常情况下的存款保险基金来源有：(1)初始出资，即由财政部和中央银行出资以及成员机构一次性的入会费。目前共有50个国家的存款保险体系得到政府或中央银行的资助。(2)常规以及专项保费，即向受保机构定期征收的一定比率的保费。(3)保费的投资收益，一般是投资政府债券的收益；(4)清算倒闭存款机构而回收的资金。

　　一些存款保险制度建立了补充筹资机制，即在正常积累的存款保险基金不足以应付大量银行陷入危机或倒闭的紧急情况下，存款保险机构可以从政府、资本市场和中央银行紧急借款，以及向被保机构征收额外保费。例如，法国、德国、卢森堡和英国等采取向受保机构征收额外保费；美国、日本、加拿大、英国等则通常采取向政府或公众借款，美国联邦存款保险公司可以向财政部借取最高达700亿美元的借款。政府向存款保险基金提供信用支持，是增强公众信心的最可靠手段，因而有越来越多的存款保险机构向政府寻求资金支持。

　　保费征收是存款保险制度设计中的难题，因而各国保费征收方面的差别很大。就保费征收的时间安排而言，大多数国家采取事前征收保费方式，在67个实行存款保险制度的国家中，有58个国家采取事前收取保费的方式。从计费基础来看，目前有34个国家采用受保存款总额作为计算征收保费的基础，有27个国家以银行所有存款总额为基础，个别国家如芬兰、挪威、韩国、瑞典等以银行总资产为基础，美国以国内存款为基础，哥伦比亚以存款准备金额为基础。就费率安排而言，1995年以前绝大多数国家都采用统一费率制，1995年以后越来越多的国家改用风险费率制。到2000年底，已有24个国家采取风险费率，费率范围从存款总额的0.04%至2%不等。

　　4、存款保险的范围

　　可参加存款保险的机构范围可以是境内所有存款机构，也可以是其中的部分机构。在现行的存款保险体系中，只有日本、奥地利等少数国家把境内的外国银行分支机构排除在存款保险体系之外。对于本国银行在境外的分支机构，除德国、日本、意大利、挪威和芬兰等少数国家提供存款保险外，一般不对其提供存款保险。

　　保险存款的种类一般包括活期储蓄和定期存款，但通常将同业存款、内部人存款和外币存款排除在外。根据国际货币基金组织Gillian G.H. Garcia(2000)的调查研究报告：在67个正式的存款保险体系中，9%承保所有类型的存款，29%承保大多数类型的存款，41%承保某些类型存款，21%承保主要的居民存款；明确不被承保的存款类型有：外币存款(25个国家)、同业存款(53个国家)、政府存款(29个国家)、内部人存款(27个国家)、非法存款(15个国家)、除居民存款外的所有其它存款(18个国家)。

　　5、存款保险的保护程度

　　要最大限度地减少存款保险制度的道德危害，确定合理的存款保护程度至关重要。由于实行完全保护所要求的基金规模和赔付金额巨大，大多数国家实行部分保护的存款保险。迄今为止只有土耳其、日本、韩国、厄瓜多尔和墨西哥等为数不多的国家实行过完全保护的存款保险，而且除土耳其外，其它国家都是将完全保护作为应对金融危机的一种过渡安排，如韩国在2000年、厄瓜多尔和哥伦比亚在2001年取消了完全保护，墨西哥将于2005年取消完全存款保险，日本也将于2005年全面恢复存款保险上限制度。

　　存款保护限额大小的确定原则，是寻找有效保护小额存款者利益、防止系统性挤兑与减少道德风险间的均衡点。几乎所有国家的存款保险都是以"每个存款人"为基础(相对于每笔存款而言)，只有菲律宾和多米尼加采用以存款账户为基础的保险限额。根据Jack Reidhill和Claude Rollin(2002)的统计，世界各国平均存款保险限额占其年人均GDP的2.4倍，高于国际货币基金组织占年人均GDP的1-2倍的经验推荐标准，其中，欧洲国家最低，约占GDP的1.6倍；亚洲国家最高，约占GDP的4.0倍。保险绝对额最大的是意大利(12.5万美元)、美国(10万美元)、日本(7.1万美元)。尽管各国设定的存款保险限额和受保护的存款比重差别很大，但大多数国家受到完全保护的存款账户比例普遍较高(90%以上)。

　　6、对问题银行的处置方式

　　对问题银行的处置，不能一味采取保全的方法，应当权衡对问题银行进行拯救与破产的成本。一般而言，对问题银行的处置方式有：破产清算(将资产转移至接管人)；购买与承接(购买资产并承接债务)；公开援助(直接注资、购买其债务或签订损失共担协议)。美国联邦存款保险公司通常是让特许机构在一家银行的资本下降到零以下之前宣布其破产，这样使损失大体限制在股东身上。而且，为了维护一个社区中不间断的银行服务，存款保险公司越来越多地安排其他银行来购买经营失败的银行并承继其全部存款，从而降低了进行清偿的必要性。

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