魏杰：正确界定国有资产的管理权

　　2002年12月6日，魏杰教授在清华大学经济管理学院接受了本报记者的专访。这位参与十六大报告起草讨论的著名国资问题专家说，十六大报告中关于改革国资管理体制的论述，已非常接近市场经济对国有资产管理体制的要求，下一步就是如何实施、细化，制定相应的政策法规。

　　□本刊记者 闫宏飞

　　现在社会有一种偏见，认为国有资产大量流失。其实按国际惯例，大部分的交易整体流失不了，因为企业怎么卖，能卖多少钱是正常的，都有市场定价原则。现在好多人都弄错了，老说是流失，流失这种说法不对，好多不是流失。买企业不是买企业本身，而是买企业的盈利能力，有盈利能力才值钱，没盈利能力就不值钱，而现在好多企业没有盈利能力，还要卖那么多钱，不卖那么多钱就认为是流失，这是不现实的。未来是市场公开化的，比如通过市场拍卖。原来国企投资500万，结果不赚钱，不能卖500万，企业很糟糕卖20万，有人要就不错了，这就是市场定价的原则。因此这不是流失的问题，而是市场定价、定价规则的问题，是国资管理法规、政策问题。

　　如何正确界定国有资产的使命

　　国有资产与非国有资产的重大区别，就在于非国有资产是追求自身的利益回报，而国有资产则是追求其应有的社会效应，即调节和平衡社会的功能。也就是说，国有资产作为全民的资产，其目的是为全民的公共利益服务，更多地表现为公共产品，以及关乎国计民生的资产，是国家调节社会经济生活的重要手段。

　　因此，国有资产不一定必须表现为国有企业，而是可以表现为更多的能够为社会公共利益服务的形式，例如可以表现为社会保障形式、货币形式，可以表现为公共基础设施、教育，可以表现为各种为公众利益服务的形式。只要有利于服务社会经济发展目标，何种形态都可以，不一定表现为国有企业形式。

　　而且必须强调政府只是作为国有资产的出资人存在，而不是作为企业的管理者存在，就是对那些完全使用国有资产的企业，政府也不能过度干预。因为政府只是作为出资人而存在，企业则是具有完整独立法人地位的主体，出资人是以承认企业拥有完整的独立法人地位为前提的。因此，政府作为出资人，只能拥有出资人的权力，并不能因为是出资人而干预企业的运营，企业是拥有完整法人地位的实体，是受公司法保护的。任何一个出资人，当然包括政府，即便是作为企业的全部出资人，也不能宣布企业是自己的，因为出资人就是出资人，不能宣布企业就是自己的，原因是企业取得了完整的独立法人资格。

　　构建充分独立的国有资产管理专司机构

　　目前国有资产管理体制最大的缺陷就在于多头管理，正是因为多头管理所造成的责权利不明确和不对称，才导致了国有资产既没有活力，又控制不住的矛盾现象，从而严重影响了我国经济的高效发展。因此，我们必须要构建国有资产管理的专司机构，专门行使国有资产的所有者代表权力，为全国人民负责。

　　我国虽然在过去的一段时间内也成立了一个所谓的国有资产管理的专司机构，即国家有资产管理局，但因为国家国有资产管理局并不是一个充分行使独立权力的专司机构，而是一个从属于财政部的二级管理部门，并没有充分的和独立的专司国有资产管理的职能和权力，而且后来在1998年的国务院机构改革中也将它撤消了。因此，我国目前必须要构建专门管理国有资产的完整和充分独立的国有资产管理专司机构。

　　因为在我国这样一个政府职能还未完全转变，行政干预还很大的情况下，非政府法定机构是难以担当管理国有资产的重任的，因而将国有资产管理专司机构放在政府体系中是对的，这样有利于专司机构行使国有资产的管理职能。

　　保证责任与权力的对称性

　　我国现有国有资产管理体制的重要弊端之一，就是在国有资产管理上实行分权制，也就是好多政府机构分别拥有国有资产管理上的某个方面的权力，例如：现在是国有资产的资产权归财政部管，投资权归国家计委管，正常运营是归经贸委管，人事权归大企业工委管，再加上主管部局的业务管理，可以说是被“五马分尸”，其结果只能是相互扯皮，相互推诿，相互争权夺利，从而使得我们难以对国有资产实行高效管理。

　　我们应该记取原来的国家国有资产管理局的教训。既管资产、又管人和事的国有资产管理专事机构，从理解上可以说已经超出了现在任何一个国务院部委办的职权范围，它涉及的面太大。从理论上讲，如果成立名为国家国有资产管理委员会这个机构，那么，这个专职机构俨然可以称得上是一个“小国务院”。政府具体实施的时候不应该让这样的情形出现，这就是下面如何执行的策略问题。

　　如何调动中央和地方的积极性

　　这次十六大提出中央政府和地方政府分别行使对国有资产的出资人权利。我国现有国有资产管理体制的一个重要特征，是国有资产归中央所有，地方分级管理，也就是地方政府没有所有权，只有管理权。

　　这样做的一个严重结果，就是导致了国有资产在交易上的较高社会成本，例如，因为任何地方政府都只有管理权而没有国有资产的交易权，只有中央政府才有权批准进行国有资产的交易，所以国有资产的交易要按照政府的管理体制层层审批上报，其交易效率是极为低下。尤其应该看到，这样做还导致了地方政府对国有资产漠不关心。因为地方政府没有对国有资产的所有权，得不到作为所有者而享有的应有利益。例如，前一段时间在准备实行上市公司的国有股减持中，地方政府几乎没有任何积极性，甚至阻碍此项工作，因为上市公司几乎都是隶属于地方政府管的，但国有股减持所得的收益却与地方政府无关，全部进入中央财政之中。

　　由此可见，在国有资产管理问题上，要注重调动中央与地方的两个积极性。如何在国有资产管理上调动中央和地方的两个积极性？就是中央政府和地方政府分别行使对国有资产的出资人权利，中央政府作为出资人的权利应主要体现在基础设施、资源性资产、涉及国计民生的国有企业的资产方面，其他的国有资产的出资人权利，都应交由地方政府。这样做既规避了产权难以具体界定，但又必须要搞的国有资产存量产权的界定问题，同时能够极大地调动地方政府的积极性。

　　背景：

　　中央政府在1988年底建立了国有资产管理体系，国务院成立了国有资产管理局，当时的国有资产管理政策是“国家所有、分级管理”。各地也成立了国有资产管理局和经营性的国有资产经营管理公司。北京的情况是一些专业的经济局翻牌改成公司。在1998年3月的政府机构改革中，国家国有资产管理局被撤销。各地也纷纷撤销了国有资产管理局和国有资产经营管理公司。这个时候的国资局职能只是产权界定与登记、资产评估认定、制定资产界定与评估以及转让的政策等等，还算不上是真正的所有权行使机构。

　　1998年国务院撤销了国家国有资产管理局以后，允许地方进行一些国资管理模式上的探索，上海和深圳就保留了国资委，进行国资资产的管理和运作。两年多来，这2个城市的国有资产管理运营得很成功，尤其是上海更加突出，其特点是打破了专业局的行业垄断，对于国有资产进行了跨行业的整合与重组，颇有成效。而大型国有企业密集的老工业基地吉林省和辽宁省的国资管理体制变革也受到广泛关注，因为这两个省也各有一个综合性的国有资产管理机构来运营国有资产，尽管名称不叫国资委。

　　像各个省市的“国有资产经营有限公司”一样，北京市国有资产经营有限责任公司(以下简称北京国资公司)也是一个可以视作不存在的公司，从《公司法》和工商管理部门的规定上看，这样的公司是不可能被注册的。但这个公司确实存在着，并且越来越多地承担起下一步处置国有资产的工作。