收罚款开始统交国库 “小金库”时代接近尾声

　　重点抽查显示：40家中央级预算单位实有银行账户3614个，其中重复设置的账户达1296个，“小金库”问题仍然存在；按照中央统一部署，从今年开始，所有具有“执收执罚”政府职能部门的行政事业性收费和罚没收入统统缴入“财政专户”，收缴单位对这些资金再也无权支出、无法支出□本报记者杨眉

　　进入12月，出租汽车司机老王就开始了“习惯性恐慌”。“一到年底，交警就会集中 加大罚款力度”。

　　为什么？“因为都说他们有罚款任务，罚得越多，他们的年终奖金就越多。”

　　尽管老王对自己的经验十分有把握，但是2002年他好像失算了。时至12月底，让王担心的“惯例”还没有遭遇。他疑惑地问：“这是哪儿差了？不正常呀！”

　　不仅是交通部门，其他一些同样具有罚款职能和行政事业收费的政府职能部门，如工商、环保及城管等，也难以再见到以往年底“集中罚款”、“任务罚款”的现象。

　　是什么原因带来了这样的变化？《财经时报》从权威部门得到的解释是，这种变化源于财政部门的一项重大改革——预算外收入的“收支两条线”管理。

　　告别“任务罚款”时代

　　对交通违章行为给予罚款处罚是交通法规的明确规定。但是，罚款究竟缴到了哪里？罚款多少是否与交通管理部门有直接的利益关系？真的像司机老王理解的那样——罚款越多、交警的收入就越多？

　　在北京市财政局，一位有关负责人士对《财经时报》说：要回答“罚款多少是否与罚款部门利益有直接的关系”这个问题，实际上取决于政府的财政政策。根据以往的政策，行政事业单位实行的是“坐收坐支”，也就是“收多少、花多少再加收入提成”等方式，交通、工商、城管等“执收执罚”的政府部门的收入确实与他们罚款、收费的数额有直接关系。

　　但是现在情况正在发生改变。财政开始对政府行政事业单位的预算实行“收支两条线”管理，也就是对罚没收入实行“罚缴分离”，对行政事业性收费实行“票款分离”。

　　北京市财政局的这位负责人举例说，交通警察对违章司机不再现场“撕票收钱”，而是开具“罚款通知单”；违章司机凭通知单到指定银行——目前北京市是中国工商银行——缴罚款。这里最关键的一个环节是：罚款进入的不再是交通管理部门的账户，而是通过银行直接进入北京市地方国库。

　　目前北京市财政局与银行已经实现连网，罚款可直接缴入国库。这意味着交通部门可以依据交通管理条例决定是否罚款，但无权收缴罚款，而且罚款的多少与他们的收入没有直接联系。

　　四部委联手查“账户”

　　财政方面的专家指出，实行预算外收入改革，行政收费采用“票款分离”的办法之后，执法机构只能根据收费标准向缴费人开具统一的收费通知单，缴费人持票到指定银行缴费，而所交款项存入财政局在银行开设的“财政专户”——你可以把它理解为“国库”的代名词。

　　“财政专户”的一大特点是“只进不出”，并且由财政部门控制，收费部门对这个专户上的资金失去了任何支配权。至于像交通管理这样的政府行政事业单位必要的费用支出，则由财政部门制定相应的预算予以支付。

　　北京财政局的这位负责人特别强调说：“预算的多少将根据各行政事业单位执行行政职能的需要而定，与他们的收费、罚款的数额没有任何关系。”这正是所谓“收支两条线”。

　　北京如此，在中央也是一样。

　　《财经时报》获悉，从2003年开始，中央财政同样对中央各职能部门——即“中央级预算单位”的罚没、收费等所谓“预算外收入”都要实行“收支两条线”管理，中央预算单位的预算外收入将纳入国库统一管理。

　　此前，财政部为这项改革已进行了多方面的铺垫工作，其中一项核心任务是彻底清理检查中央级预算单位的预算外收入账户。《财经时报》记者近日专门就此采访了财政部监督检查司的有关人士。

　　据介绍，早在2002年9月，财政部、检察部、中国人民银行和国家审计署联合下发了“48号文件”，要求中央级预算单位的各有关中央部委和行政事业单位，对原来为各项行政事业性收费、罚没收入而设立的众多银行账户——也就是预算外资金账户进行自查和清理；11月，在自查的基础上，四部委进行了联合检查；到12月上旬，检查工作基本结束。

　　1296个重复账户

　　在上述四部委的联合检查中，重点抽查了40家中央预算单位。结果表明，这些单位自查上报的银行账户多达3020个；后经进一步联合重点检查，发现这40家单位实有账户3614个；其中，重复设置的银行账户多达1296个。重复账户多为事业经费和基建资金账户。另外，“小金库”问题仍然存在。

　　“这么多的账户怎么处理？”财政部的人士解释，下一步的主要工作是清理账户，即根据“收支两条线”的管理要求和各部门履行职能需要，确立最终的账户数量。

　　但是，这些账户将不再是预算单位自己的收入账户，而是“预算外收入汇缴专户”；具有“执收执罚”政府职能部门的行政事业性收费和罚没收入等相关预算外收入，将统统缴入这些“专户”，收缴单位对“专户”内资金再也无权支出、无法支出。

　　与此同时，中央级预算单位的行政性支出经费，将根据各部门实际履行职能的需要，由财政部制定相应的预算，从国库中给予拨付，从而实现中央预算单位预算外收入的“收支两条线”管理。

　　如何看待这种财政收支的改革？

　　中国人民大学的一位财政学教授评价说，将预算外收入一并纳入国库，实现预算内外收入的统一管理，同时将行政事业单位的所需经费通过政府预算方式给予财政拨款的支出，这意味着政府的财政收入和财政支出真正实现了统一。这种预算方式被称为“综合预算”，“是真正意义上的财政预算”，即一定时期内政府的“全部”收入和“一切”支出的计划。

　　据悉，2003年将实行“综合预算”的单位中，除了2002年已开始试点的公安部、国家工商总局、最高人民法院、海关总署和环保总局五个部门，还包括国家质检总局、外经贸部、中国证监会、中国保监会、国税系统、海关系统等全部中央级预算单位。

　　收费与罚款质疑

　　按照中国的《预算法》的规定，“预算外收入”是指“行政单位为履行政府职能，依据国家法律、法规或具有法律效力的规章收取或提取，纳入财政预算外专户管理的财政性收入”；而“预算外专户”是行政事业单位自设的收入账户，它区别于中央国库的预算账户，行政部门在履行行政职能时的收费和罚款、税收提成以及其他收入，都是存入这类账户，账户内的资金可由获得收入的单位自己支配。

　　在所谓“预算外账户”中，收费和罚款项目要由财政部综合司给予确认，例如公安部门对个人收取的身份证费、因私护照费、检车费、交通违章罚款；工商部门对企业收取的注册登记费、验资费、工本费、年检费；海关部门对进口商品收取的检验检疫费；法院对原、被告收取的诉讼费，等等。

　　行政性收费和违章罚款的存在是合理的吗？是合法的吗？

　　“当然。”一位财政专家对这个问题给予肯定的回答，“行政收费有两类：一类是政府职能部门依据提供的服务而收取的服务性收费；另一类则是政府根据特殊财政需要设置的阶段性收费，例如为‘依路养路’而设置的养路费等。至于罚款，则是为保障社会秩序、经济秩序、人身安全、食品安全等而采取的必要措施。”

　　既然是合理合法，为什么还要进行改革？　

　　“谁收谁花”之恶

　　“收费、罚款是合法的，但是乱收费和乱罚款就不合法了。”专家解释说，“长期以来，这种预算外资金的管理方式可以被称为‘谁收谁花’。”

　　“谁收谁花”的管理方式，会使征收者在正常的征收之外产生“多收”的主观动机。在这种动机的驱使下，出现了私设收费名目、任意提高收费标准以及所谓“集中罚款时间表”等不良现象；也就是说，导致乱收费和乱罚款的罪魁祸首，就是“谁收谁花”这种预算外收入的管理方式。

　　他指出，这种管理方式造成了征收单位“有多少钱花与能收入多少钱”直接挂钩，从而使“谁收谁花”演变成了“多收多花”的恶果。更严重的是，用多收的钱私设“小金库”乱发奖金，化预算内收入为预算外收入，用预算外收入安排计划外项目等问题屡见不鲜。这不仅加大了社会成本，滋生了政府官员的腐败，而且败坏了政府的形象。

　　2002年之前，国家质检总局、外经贸部、中国证监会、中国保监会等中央部门实行的是“收多少，支多少”；国税系统和海关系统则采取按有关税款收入提取部门经费的办法——国税系统经费按增值税、消费税完成额的2.75%提取；海关系统经费按关税、进口环节代征增值税、消费税的1.1%提取。

　　据国家审计署有关人士介绍，一些部委仅这类收入账户就多达几十个，有一个部委自查自报的预算外收入账户是30多个，而经审计署调查后发现，实际预算外收入账户竟达60多个。

　　□名词解释

　　预算外收入

　　按照中国的《预算法》的规定，预算外收入是指“行政单位为履行政府职能，依据国家法律、法规或具有法律效力的规章收取或提取，纳入财政预算外专户管理的财政性收入”。

　　预算外专户

　　预算外专户是行政事业单位自设的收入账户，它区别于中央国库的预算账户，行政部门在履行行政职能时的收费和罚款、税收提成以及其他收入，都是存入这类账户，账户内的资金可由获得收入的单位自己支配。