陈清泰谈国企改革热点

　　目前国有企业面临的生存和发展环境发生了重大变化，深化国有企业改革十分紧迫，必须在制度创新和结构调整两个方面取得实质性进展；国有资产管理体制改革问题的提出，是推进国有企业改革的重要突破；要使国家控制和拥有股份的企业走向市场，其中的一个基础性条件是包括国家在内的所有者必须到位又不越位。健全社会保障机制，是国有企业平等竞争的基础；国有企业改革的一个重要途径是大力发展股份制

　　实习记者卜春艳上海报道国务院发展研究中心副主任陈清泰日前在此间举行的“国发秋季经济形势报告会”上表示，正如江泽民同志多次指出的，国有企业改革处于“关键时期”、“攻坚阶段”，如果进一步深化改革所涉及的深层次问题没有新的突破，国有企业状况就难有根本性好转，这将极大地影响到经济增长。

　　“国发秋季经济形势报告会”是由国务院发展研究中心市场经济研究所在上海组织经济学家、专家主讲的经济论坛活动。陈清泰在这次会上专门就国有企业改革的问题发表主题演讲。他说，目前国有企业面临的生存和发展环境发生了三方面的重大变化：一是市场化程度提高，除少数垄断行业之外，国有企业不可替代的地位消失。二是政府职能重点转向创造公平竞争的市场环境，政府与国有企业间关系出现调整。三是入世后的对外开放格局进入新阶段，在更多利用国际经济资源发展的同时，企业间的竞争也进一步国际化。上述形势的迅速发展，必然使市场机制优胜劣汰作用得到强化，企业间两极分化现象加剧。

　　陈清泰说，国有工业占有工业总资产的一半，占用约三分之二的工业贷款，却只创造三分之一的工业产值。这种局面长期不改变，必将影响到中国经济的增长潜力。由于国有经济在支撑国民经济的重要行业中处于垄断地位，其企业效益还直接关系国家竞争力。因而，深化国有企业改革有十足的紧迫性，留给国有企业改革的时间已经不多。在中国入世的背景下，搞好国有企业的传统政策和手段已经失效。国有资产管理体制改革、国有经济布局战略性调整、企业制度创新及建立有效公司治理、垄断企业的改革改组、建立企业的市场退出机制等深层次问题，必须逐个加以解决。概括而言，国有企业的改革和发展必须在两个方面取得实质性进展，一是制度创新，二是结构调整。

　　陈清泰在谈到对党的十六大报告的理解时表示，十六大报告中关于国有资产管理体制改革问题的提出，是推进国有企业改革的重要突破。他认为，这里面至少包含了七层含义：第一，国有资产管理体制必须坚持国家所有，这是建立新体制的前提。尽管不排除在极特殊情况下国家可以直接调度全国国有资本，但更重要的是各级政府对国有资产的管理、监督、运营，都必须遵守国家统一的法律法规。第二，中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，界定了中央、省、市(地)三级政府的产权责任。第三，设立专司国有资产管理机构，受同级政府委托，代表国家行使出资人职责。通过这个机构的设立，可以做到政府行使公共权力的部门与行使国家所有权的机构分开，解决“既是裁判员又是运动员”的问题。第四，管资产和管人、管事相结合，改变国家所有权分头管理的状况。构造出集中、统一、排他性地行使所有权的“老板”，做到权责明确。第五，履行出资人职能的机构是企业的出资人，实行所有权和经营权分离，出资人机构依据《公司法》以股东的方式行使权力。第六，调整国有经济布局和建立国有资产管理体制相结合，履行出资人职能的部门要控股关系国家安全和经济命脉的少数重要企业。第七，发挥中央和地方两个积极性。在操作上“先中央，后地方”，“先立法，后行动”。陈清泰指出，贯彻十六大精神，目的是使国有企业所有者到位，又不越位。为此，必须特别注意两种倾向，一是防止企业内出资人继续缺位，所有者权益被侵蚀；二是防止“婆婆加老板”，把企业管死。

　　针对国企改革中的一些热点问题，陈清泰发表了看法。他提出，国有经济的战略性调整，就是使国有资本向国家必须控制的行业和领域集中，保证国家安全和支撑经济的增长。在民间资本可以进入并愿意进入的行业和领域，要引入新的投资者，发展股份制，财政资本就没有必要再进入。在一般竞争性行业，之所以新增的国有资本不必再进入，是因为新增国有资本再进入，其最好结果只不过是排挤了民间资本，对做大经济总量没有太大好处。

　　要使国家控制和拥有股份的企业走向市场，其中的一个基础性条件是包括国家在内的所有者必须到位又不越位。政府在企业之外进行过多的干预，侵犯了企业的经营权，但并不能克服企业内所有者缺位所引发的一系列弊端。在现行体制下，很多国有企业在企业内所有者是缺位的，政府在企业之外用行政审批等手段来行使国家所有权。由于信息不对称，一些企业被内部人控制，所有者被架空，国家所有权被侵蚀。现行政企不分的国家所有权管理体制、权责不清的国家所有权委托代理关系，是国有企业机制不活、国有资本运作效率低甚至是国有资产流失的一大原因。陈清泰认为，在国有产权变动频频发生的情况下，其他产权所有者都是明晰的，并且为维护自己一方的权利而竭尽全力，若国家所有权继续不到位，就会冒很大的风险，不仅有效的公司治理难以建立，而且国有资产的流失几乎不可避免。

　　陈清泰说，健全社会保障机制，是国有企业平等竞争的基础。现在的问题是，一方面，外资和民营资本充分利用中国人力资源的优势，迅速提高了竞争力；另一方面，国有企业不仅没能分享到中国人力资源的优势，而且被人的问题所拖累，陷入了困境。比如，中国石化大量精减员工后，全员劳动生产率仍只相当于壳牌公司的1／40、美孚公司的1／30。劳动力结构无法调整，就没有效益可言。当企业遇到困难与风险时，不能以劳动力结构重组为前提，调整企业经营结构、组织结构及资本结构，从而获得新的发展动力，就会使企业的矛盾不断积累。倘若这种状况不能尽快改变，即使效益良好的企业，其前景也令人堪忧。在国有企业走向市场的时候，政府没有必要再给国有企业吃“偏饭”，但需要创造公平竞争的环境。建立健全社会保障机制，其中的难点是解决历史欠账，现在已可以采用国有资产存量变现方式来补充部分社保基金。有了社会保障机制建立的基础，及劳动力市场的不断发育成熟，就形成了人员流动的机制，国有企业在这方面的历史遗留问题才有望得到解决。

　　陈清泰认为，在市场经济条件下，政府追求公共目标，很难成为以个别企业赢利为目标的合格股东，国有企业改革的一个重要途径是大力发展股份制，通过引入新的投资者，改变企业所有者结构和经营管理机制，在此过程中必须下大力气建立有效的公司治理结构，目前国有企业改制的虽然不少，但真正建立有效的公司治理结构的企业不多。公司治理结构的有效性直接关系到国有企业改革的成效。他指出，近期股市持续低迷，其中一个相当重要的原因是一些上市公司缺乏有效的公司治理，由此出现的种种问题严重影响了投资者的信心和投资欲望。社会资金难以转化为企业发展资金，如果这种情况长期存在，对我国经济发展将产生不利影响。

　　他还认为，企业的市场化退出，是结构调整和结构优化必不可少的手段。国有企业“有生无死”的现状使得矛盾不断积累，现在通过破产重组来解决的问题，有的在10年甚至15年前就已形成。企业破产机制迟迟不能建立，造成了三方面后果：一是低效无效资源难以重新配置，错过了企业重组机会，浪费了经济增长的潜力；二是竞争失败的企业不能及时被重组或退出市场，成为社会稳定的一大隐患；三是没有对业绩不佳的企业进行惩处及对债权人保护，使得滥用有效资产的行为蔓延，诚信和信用体系缺乏制度基础，加大了社会风险。

　　上世纪九十年代中期，国有企业破产试点依据的是1986年颁布的《破产法》。其中，被纳入计划的破产又采取了特殊政策，即企业破产时的财产清偿，优先补发所欠职工的工资，并且优先用于支付由此而失业的职工的安置费。当时政策的基础在于，国有企业不仅资本是国家投入的，而且主要债权人是国有银行。但这种做法是在国企破产时以牺牲国有银行的利益，来补偿对国有企业职工的欠款。从某种意义上说，是国家通过“左口袋”与“右口袋”的平衡，来摆平国有企业与职工的关系。这种做法有损保护债权人利益的基本原则，不可能得到普遍推广。市场经济体制的健康运行，需要建立良好的破产制度，才能实现企业“有生有死”，从而不断提高资本效率。