财政统管“钱袋” 事业单位将结束“富”时代

　　多年来中国的财政改革多是侧重于规范中央政府和地方政府间的财政关系，目前的关注点则逐渐转向财政内部运行机制和财政管理方式

　　□本刊记者黄锫坚本刊见习记者李龑／文

　　“聚众人之财，办众人之事”

　　公共财政改革有两方面，一是政府退出市场，二是财政收支的各个环节接受人民监督，公正而且透明。目前的改革举措，更侧重于后者

　　2002年11月中旬，国务院发出通知，要求中央国家机关全面推行政府采购制度。具体要求是2003年所有在京中央国家机关必须实行政府采购制度，2004年则扩大到中央国家机关的所有二级预算单位。

　　实际上，这一通知正为一个更高的法令鸣锣开道：从2003年1月1日起，我国第一部规范政府采购行为的法律《政府采购法》将正式开始实施。

　　风起于青萍之末。敏锐的人们都知道，以法律方式规范各级政府的采购行为，意味着一场由上层推动的整体性的公共财政改革已进入一个新的阶段。

　　政府采购，是指国家机关、事业单位和团体组织，以直接向供货商付款的方式，采购货物、工程和服务的行为。“政府采购改革只是冰山一角，必须把这一改革放到一个更大的改革背景中来看待，即放到整个财政支出体制的改革，甚至整个公共财政体制改革的视野中去。”中央财经大学教授马海涛在接受《财经》采访时说。

　　政府把纳税人的钱用到哪些地方，使用方式有没有效率，是人们颇为关注的问题。如果把财政资金的流程看做一条河流，那么在源头上就涉及如何编订预算，是否有统一的支付国库等机制；下游则涉及政府采购等财政支出。只有财政支出的整条资金链都得到相应的改革，财政资金才不至于中途断流或流进黑暗的角落。

　　目前进行的各项财政改革，可以用“建立公共财政框架”来概括。中央财经大学教授马海涛说，建立公共财政框架的改革包括两个方面。一是政府退出市场，其职能回归到弥补市场缺陷，满足社会公共需要。在财政的收支结构上，从政府对经济社会各方面的全面干预，逐步转变为政府只对市场失效部分进行补充。二是用公共的方法管理财政，即财政收支的各个环节都接受人民监督，公正而且透明。他认为，目前各项政策中提到的公共财政，更侧重于后者。

　　财政部科研所所长贾康在接受《财经》采访时说，改革开放以来我国财税体制进行的一系列改革，重点是在中央和地方、政府和企业之间调整收入分配关系，如1994年的分税制、税费改革等等。目前的关注点则逐渐转向财政内部运行机制和财政管理方式，其目标是建立公共财政的基本框架。这项要求已写入中央全会文件和国家“十五”发展规划。

　　他具体介绍说，当前进行的公共财政改革包括国库集中收付制度、部门预算、会计集中核算、“收支两条线”、政府采购制度等，这些改革各有侧重，互相联系。从中央到地方，各级政府都在推进公共财政基本框架的形成。

　　深不见底的小金库

　　财政资金通过过渡账户层层拨付，使得相当规模的资金沉淀在各个部门的“小金库”里，被截留、挤占或挪用

　　财政制度改革的动力，直接来自财政收支压力。

　　自1998年以来，中央政府一直实行积极财政政策，财政负担不断加重。在过去四年中，中央财政累计发行了5100亿元长期建设国债，2001年财政赤字占GDP的比重为2.7%，债务余额占GDP比重为16.3%。而另一方面，中国目前财政收入占国内生产总值的比重大大低于国际一般标准，实行扩张性财政政策受到财政能力的制约。特别是今年一季度，财政收入增长3.4%，财政支出增长23.9%。为增强国家财力，财政收入和预算管理方面必须进行改革。

　　除了收支失衡造成的压力，公共财政改革最直接的驱动是治理行政部门的集体腐败。以往财政性资金的拨付，主要是通过各单位设立多重账户分散进行，相当规模的财政资金滞留在各个部门，截留、挤占、挪用等问题自然无法遏制。各级许多机关单位都有“小金库”，该现象的形成就和过去的财政制度密切相关。

　　以几年前的水利部为例，原本用于防汛机动抢险队的项目资金，可以在“国家防汛车及指挥系统等建设”的名义下，变成了购买奥迪车及车载电话等；原本用于基层基础设施建设的项目资金，最后却用来购买文印设备。

　　从1996年开始，国家审计署每年都要向全国人大常委会作审计工作报告。1999年国家审计署审计长李金华在向九届全国人大常委会作审计工作报告时透露，通过对国务院53个部门和直属单位的审计，发现43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，平均每个部门7200多万元；2000年这个数字变为36个部门挤占挪用财政资金21.09亿元，平均每个部门5800多万元，2001年再变为39个部门挪用财政资金5.16亿元，平均每个部门1300多万元。

　　挤占挪用财政资金造成腐败频发。在某些部门，巨额资金的调度权集中在几个人乃至一个人手中，往往一个财务科长一贪就是几十万元。

　　而另一方面，由于不同部门掌握的财政资金不一样,公务员的待遇也千差万别。据调查，某些省份80%的乡镇程度不同地拖欠公务员和教师的工资，而一些部门却有几十上百万的闲置资金，甚至出现减员之后仍然冒领财政资金的当代“死魂灵”现象。1999年河北省推行公共财政改革的时候，一次就清理了5096个“死灵魂”，仅此一项改革，一年就为该省节支3700多万元。

　　机关“点菜”财政付账

　　在国库集中支付制度下，用钱部门是只见数字不见钱，各级单位的账户都被撤销掉，而资金的申请、支用的全过程都处在不同部门的监控之下，再想像从前那样随意挪用财政资金就很难了

　　针对财政资金分散管理导致的挤占、挪用、截留、浪费等现象，近些年来，中央和地方政府都进行了财政制度改革的探索。

　　在错综复杂的利益格局和陈陈相因的制度沉疴中，从哪个角度、哪种制度切入，才能起到事半功倍的效果？这恐怕是改革发起者考虑最多的一个问题。

　　对财政资金流的控制，可从根本上约束预算单位的行为。这方面的改革，财政部科研所所长贾康总结说，可分成两类。一是国库管理制度改革，这是自上而下推动的，另一类是一些地方近年来推行的“会计集中核算”改革，属自下而上发起。从目前的趋势看，这两种改革将互相对接。

　　中央机关国库管理制度的改革已推进了近两年时间。2001年初，财政部会同中国人民银行制定了《财政国库管理制度改革方案》；2001年2月28日，国务院第95次总理办公会议原则同意改革方案，并决定从2001年起，在中央选择水利部、科技部、国务院法制办、财政部、中国科学院和国家自然科学基金会六个部门，作为进行国库集中收付制度改革的试点。

　　2002年4月，该项改革的试点从六个部门增加到40个左右，涉及预算单位上千个。目前，中央和地方的改革试点都正稳步推进中。

　　国库管理制度改革，用形象的话说，即“机关点菜、财政付账”。财政部国库司司长张通告诉记者，财政国库管理制度，是建立以国库单一账户体系为基础的国库集中支付制度。具体说来，就是财政部门设立一个统一的银行账户，各单位统一在该账户下设立分类账户，原有账户将撤销，财政资金不再拨付给各单位分散保存。平常财政资金只保存在国库单一账户内，只有在各单位需要花钱时，资金才会流出国库单一账户，直接或以授权方式将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。在这种制度约束下，并不改变部门的资金分配权和使用权，只是不用钱时，钱就存在国库中；需要用钱时也是直接支付，用钱部门是只见数字不见钱，这样能从根本上杜绝资金截流问题。

　　国库集中支付有两种形式：一种是财政直接支付，即财政部门开具支付令，通过代理银行将资金直接支付到商品和劳物供应商，比如工资直接到公务员自己的账户，购买支出直接到供货商，转移支出直接到下级财政部门。另一种是财政授权支付，这种方式与过去层层拨款的主要差别是，钱不是从预算单位的实存账户上走，而是以财政部为预算单位，在商业银行开设的零余额账户上支付。这样，每一笔资金支付对预算单位都是透明的，对中央银行和财政部门也是透明的。这种支付方式主要适用于经常性的支出。

　　以这次国库管理制度改革的试点单位水利部为例，以往财政资金拨付都是按照计划安排一级一级下拨，每一级都要在银行开设存款账户。由于拨付环节多，资金运转慢，所以每个单位都有结存的资金闲置。据水利部数字，近年到年终决算时结余资金达100多亿元。

　　2001年，水利部直属二级预算单位和委属三级预算单位共计103个试点单位实行财政授权支付，水利部部本级、国家防汛办公室、水电局的在职人员工资及国家防汛办公室的物资采购实行财政直接支付，七个重点基建项目实行财政直接支付。2002年则对所有的三级预算单位全面实行财政国库集中支付。

　　实施财政国库管理制度改革以来，由于各级单位的账户都被撤销掉，而资金的申请、支用的全过程都处在不同部门的监控之下，再想像从前那样随意挪用财政资金就很难了。

　　地方先行一步——会计集中核算

　　起自基层的会计集中核算改革并没有全国统一的部署，其中经验和教训都很有价值

　　财政部科研所贾康认为，在财政资金管理的改革方面，地方比中央走得更快更远。比较典型的包括陕西推行的会计集中核算、湖北宜昌的零户统管等等。这些起自基层的改革，并没有全国统一的部署，但其中的经验和教训都很有价值。

　　从2000年开始，陕西省开始在省级机关实行会计集中核算。2000年7月1日，省级机关会计核算中心正式运行，将省政府67个厅局和直属机构单位的财会核算工作纳入会计核算中心，在单位资金使用权、财务自主权不变的情况下，采取“集中管理、统一开户、分户核算”的办法，集中办理各单位的会计核算和监督业务。

　　记者了解到，会计核算中心成立后，各行政机关和事业单位结束了自己独立“财政权”的历史，每花或每收一分钱都要通过该会计核算中心。该中心的建立在很大程度上避免了财政资金被人非法占有或违规使用、挪用或乱用的可能。

　　会计核算中心成立后，各行政机关和事业单位分设的财务室全部被取消。会计核算中心在银行统一开设账户，行政机关和事业单位分设“窗口”，如果哪个部门的开支超过了财政预算，其“窗口”将会暂时失去支付能力。这样一来，会计核算中心对所有行政机关和事业单位进行分户核算，哪个部门花了多少钱一目了然。

　　“零户统管”是“会计集中核算”的一种形式，主要适用于乡镇。据贾康介绍，比如在湖北宜昌，乡镇一级的各个机构原来是每个单位设一个账户，甚至是好几个账户。由于自行开户，各自分散掌管资金，乡镇资金一级管理的规范性很低。会计集中核算之初搞的是一户统管，即乡镇一级只保留一个账户，财务支出在一个账户里反映出来。后来发现这个账户也可以取消，把它放到财政专户(国库的一个账户)里去，也就变成了“零户统管”，财政一个专户对应财政供养的所有机构和人员。这样加强管理的力度很明显，效果也比较好。

　　贾康分析说，国库集中收付和会计集中核算的目的基本一致，即提高财政资金的使用效益和加强会计监督，二者都要取消单位账户，建立单一账户体系，同时都不改变单位的资金所有权、使用权和财务自主权。但二者也存在着较大差别，如核算主体不一样、运作程序和控制机制不同、存款的归属和调用的程序也存在差别。贾康认为，以后的发展趋势是两者逐渐对接。

　　湖北省枝江市的改革思路是：由会计集中核算过渡到财政集中收付，最后过渡到国库集中收付。在枝江，财政不再将综合财政预算资金层层下拨单位，只向单位下达年度预算指标和月度用款计划。单位的人员经费由核算中心按规定直接拨付到享受人员的银行账户，行政单位发生的购买行为由政府采购中心统一办理。

　　枝江市这种模式被称为财政集中收付，是一个中间过渡阶段，它比会计集中核算制增加了收支改革的内容，同时又利用了核算中心这个“平台”，并且使资金取消了中间环节，全部财政资金在体内循环，存款全部集中到了财政专户中。

　　部门预算——量身定做“铁马甲”

　　那种“有了项目就报，没钱就要”的老办法行不通了

　　如果说国库管理制度、会计集中核算这些改革掐住了各部门单位的钱袋子，那么预算管理改革则给各单位量身定做了一件“铁马甲”。

　　为了控制自己的开支，人们会把自己所花过的钱一笔笔记录下来，到月底就能了解这些钱花到哪里，并计划下个月如何控制花费。这就是预算，即预先规划可能的开支，以达到财务控制的目的，而财政预算就是年度财政收支计划。

　　过去，一个单位、部门同时要编制多个预算，而且部门预算不具体，内行说不清，外行看不懂，不利于财政部门全面了解情况和统一安排使用资金和及时批复预算。而且以往财政预算的约束性也很“软”，到年底还可以不停地追加预算，以至于有“一年预算，预算了一年”之说。

　　如果国库管理制度没有刚性预算进行配套，那也无法有效约束和管理预算单位的开支行为。在“2003年中央部门预算编制工作会议”上，财政部副部长楼继伟明确指出，“2003年，所有中央部门的预算外资金(行政收费收入)都将纳入中央国库的账户，纳入预算或收支脱钩的预算管理，真正实现综合预算，杜绝预算外资金使用和管理上的腐败现象。”从2000年起，中央部门已开始推行。

　　地方开展预算改革的时间更早，最典型的要数河北省。部门预算的具体含义是什么？在接受《财经》采访时，河北省财政厅副厅长高志立讲了这样一个例子。在河北省某地财政系统举行的一次务虚会上，财政局局长问在座的各处处长是否说得清所管部门的全部经费及使用情况，处长们面面相觑，难以作答。原来，财政系统内部既有按经费性质设立的处室，又有对应部门设立的处室。以农业局为例，工资和公用经费对口文教行财处，事业费对口农财处，基建经费又通过计委对口基建处。对一个部门而言，资金分散在内部各职能机构，部门财务也很难全部掌握。

　　财政部预算司副司长王卫星告诉记者，实行部门预算，就是要改变财政资金按性质和按单位交叉管理的方式，将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。部门预算要覆盖部门所有公共资源，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。

　　随着部门预算的推进，财政部的机构设置也发生了相应变化。王卫星说，“内设机构的调整原则是：各业务司局由原来按预算收支功能设置，调整为按部门预算管理要求设置，以理顺财政部内各司局与中央各部门之间的预算对应关系。”经过两年调整，目前财政部下设预算司、国库司、国防司、社会保障司(对应劳动部)、教科文司(对应教育部、科技部等)、行政政法司(对应人大、法院、检察院等机构)、经济建设司、金融司、企业司(对应国有企业)等等。其中的某些业务司局尽管名称未改，但业务功能已经发生了本质变化——由原来分管某项财政资金的分配，变成对相应部门的财政资金进行配置和管理。

　　　预算改革的最终落实要靠预算的执行情况。让“豆腐”预算成为“铁预算”，把预算上升到法律的高度，这一“理想”在预算改革后可望成为现实。比如河北预算改革后，预算一经人大审议通过，财政和同级各部门只能按预算执行，预算之外的事项一律不再考虑。那种“有了项目就报，没钱就要”的老办法行不通了。

　　谁革谁的命

　　改革之初一些部门有抵触情绪，甚至有人传言“财政部门要夺权”——因为预算单位的账户上看不到钱了

　　财政改革不仅是管理方式的变化和资金流程的重整，更是权力的再分配、利益格局的大调整和资源的重新配置。如果说纵向的财税改革是中央和地方政府利益格局的重大调整；那么财政内部的横向改革，则会对财政部门和其他行政单位之间的利益配置造成深远影响。

　　作为最早参与中央部门国库管理制度改革的试点单位，水利部在改革的过程中也遇到了不少麻烦。水利部国库集中支付管理办公室主任牛志奇告诉记者，国库改革之初，一些部门有抵触情绪，甚至有人传言“财政部门要夺权”——因为预算单位的账户上看不到钱了。

　　从改革的实际效果来看，的确有不少部门利益受损。一个明显的效应是，不同部门不同待遇的情况逐渐消失了。以往地方部门干部调配中，一个相当麻烦的问题是各个部门之间“苦乐不均”，“肥缺”、“苦缺”泾渭分明，有执法收费权力、财政下拨资金多的部门自然是“肥缺”，同样职级，也许工资差不多，但各种福利待遇却有天壤之别。

　　贾康认为，财政改革遇到的问题，主要不在技术层面，而在于部门既得利益的抵触。各部门、各权力环节，原来有自己的账户、控制着资金支配权，改革显然“革了预算单位既得利益的命”。考虑到改革要触动许多既得利益，改革推动者对改革力度、节奏进行了斟酌，希望使过渡过程尽量平稳。

　　回过头看，对小金库的既往不咎和资金使用权不变政策，都为改革的顺利进行创造了条件。“中国改革是渐进发展。财政改革也不能操之过急，只能一步一步来。”贾康评论说。

　　在采访中，记者一再听到财政部门的官员提及，公共财政改革绝不是财政部门要收权和集权，也不是一个简单的财政部门与其他部门财权转移和重新分配问题。财政资金本就是公众的钱，其管理部门当然应该是财政部门。改革后财政资金的属性并没有发生变化，只是管理形式发生了变化。比如，实行国库集中支付改革，并没有改变预算管理部门的财务管理、会计核算等职责管理权限，所改变的只是预算资金的拨付方式和程序，使预算资金能够更方便、更快捷地拨付到基层用款单位，这也是国际通行做法。

　　权力如何制衡

　　公共财政的本义，应是纳税人主导的财政，收缴了各部门的财权的同时，要想出更多办法强化对财政部门的再监督

　　国库单一账户、部门预算、收支两条线等公共财政改革，收缴了各部门的财权，本来就大权在握的财政部门权力进一步增加，腐败会不会集中到财政部门呢？谁来监督它？这是许多人关心的问题。

　　财政改革进行较早的河南焦作市在这方面也进行了探索。本着分权制衡的指导思想，市财政局重组了各科室职能权限和业务流程，成立了独立的财政监督委员会，局纪检组长任主任，成员由若干业务科室负责人和原有的财税监督局负责人组成，财政局正副局长不在监督委员会任职。监督委员会授权财税监督局履行监督职能。任何个人无权否决监督委员会意见。局党组负责监督监督委员会，经集体决定，可否决监督委员会意见并追究有关人员责任。

　　除了成立监督委员会，焦作财政局在其他环节也进行了分权制衡的改造。管收钱的科室不管支钱；科室内部岗位分离，科室之间职责分离，预算编制部门和执行部门分离。现在，所有的财政资金支付，都要按照如下程序运转：同一科室两个以上经办人员签字——两个以上科室科长审核——监督委员会审核——主管局长签字——资金结算部门审核开票——监督委员会加盖专用章。

　　中央财经大学教授马海涛说，政府采购也应该警惕从“分散腐败”走向更隐蔽的“集中腐败”。在管理体系方面，各地普遍试行的政府采购都是有财政部门牵头组织的，政府采购中心是隶属于财政部门的自收自支事业单位。这种由财政部门独揽财政大权，既当“运动员”又当“裁判员”，一旦监督流于形式，很容易走向“集中腐败”。

　　一位北京资深观察人士指出，公共财政的本义，应是纳税人主导的财政。但囿于国情，目前进行的公共财政改革，实际上仍是政府主导的财政流程的再造。改革主要是财政部来推动，推进改革的最大力量来自领导的“决心”，缺乏制度化的监督体制，这给改革的前景带来了某种不确定性。

　　马海涛认为，过去的制度变革都是靠暂行条例，从法律角度看力量不强。如果要全国统一改革，就得按照法律来做。《政府采购法》快要实施了，但在预算改革方面，现有预算法还要进行修改，国库管理制度也需要上升到更高的立法层次。

　　不少财政专家还提出，要想出更多办法强化对财政部门的再监督，比如独立于财政部门之外的监察部门，受政府委托对同级财政进行监察监督；审计部门应退出政府财政监督序列，归位到各级人大，受人大委托对同级政府财政实施再监督；同时也应规定财政部门要定期向社会公布各项政府采购情况，接受舆论和群众的监督，并定期向人大常委会述职等等。-

　　发达国家的国库管理制度

　　在国际上，发达国家早已普遍实行国库单一账户(Treasury Single Account)制度，也称为国库集中收付制度。这项制度的基本特征有以下三个方面：

　　一是财政部门设立国库单一账户，一些国家称为统一基金账户(Consolidated Fund Account)。多数国家开设在中央银行，也有些国家开设在商业银行。所有财政性资金，都通过国库单一账户核算，做到政府的资金通过一本账管理。

　　二是财政资金收付方式规范。税收收入经过纳税人申报和税务机关审核后，直接缴入银行，并及时通过银行清算系统划入国库单一账户。财政支出实行财政直接支付或授权预算单位支付，通过代理银行将款项支付到商品和劳务供应者或用款单位。财政资金的余额只保存在国库单一账户，并进行现金运作管理。例如，法国的财政资金支付，由财政部派往各政府部门和单位的公共会计师负责开出支付令，直接向商品和劳务供应者支付款项，每天业务结束时，所有支付数额通过计算机汇总，进而确定国库在法兰西银行账户的余额。

　　三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构。实行国库单一账户制度的国家，普遍设有不同形式的专门履行财政国库现金管理和支付职能的执行机构。例如，美国联邦财政部这类人员约有1900人，具体负责国库现金管理和支付事务；法国由财政部任命在政府各部门和单位负责支付的公共会计师有3000人；匈牙利财政部下设的国库机构职员总数有830人。设立专门的财政国库现金管理和支付执行机构，不仅可以保证财政资金支付的安全、高效，使财政资金在支付行为发生前都保存在国库单一账户，而且可以获得较好的国库现金管理效益。发达的市场经济国家已经将其作为政府调控经济的一项新手段。

　　建国以来财政制度沿革

　　1.1949年～1978年的计划财政制度

　　从1949年开始，中国实行的是高度集中的“统收统支”体制，地方主要收入上交中央，地方支出由中央拨付。此间中央财政体制也经过了多次的变革，但无论是统收统支、高度计划，还是统一领导、分级管理，或是收支两条线、统分结合，都只是在权利“集中”与“下放”、“统”与“分”之间的反复，统一领导、分级管理、侧重集中的体制类型从总体上来说没有改变。

　　2.1979年～1993年的放权让利财政制度

　　1979年4月，中央提出对经济体制逐步进行全面的改革，并以财政体制改革为突破口，从1980年开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制，并于1985年和1988年两次进行了调整。这段时间我国的改革始终围绕着“放权让利”进行，财政体制改革的特点是包字当头，财权分散。计划系统的层层代理者演变为包干体系的层层分散决策者，条条的计划系统演变为块块的分散单元进行分散的财政收支。这种作法为以后一些部门和单位利用政府的权力乱收乱支埋下了祸根。

　　3.1994年～2002年的分税制财政制度

　　1994年1月1日，中国开始实行分税制财政制度，将中央与地方的财权做了明确划分——在支出上，中央财政主要承担了国防、外交和中央国家机关所需要的经费和调整国民经济结构、协调地区发展、实行宏观调控所必须的支出，地方政府承担了维持地区权力机关运转所需支出以及本地区经济发展所需支出；在收入上，将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税。