记者/宁南

　　国企改革：上海政府的赎救或自赎

　　怡甸大厦，上海肇嘉浜路746号，上海仪电控股集团公司本部驻扎在这座20多层的大楼里。对大多数人来说，这是一家很陌生的公司。但如果翻阅有关上海国有企业改革的文件和资料，你会发现上海仪电的名字出现频率相当高，因为它是上海“国有企业改革第一家”。

　　这是一家拥有222亿庞大资产的国有公司，旗下包括上海金陵、飞乐音响、飞乐股份、上海自动化等四家上市公司，亚明灯泡、精密仪器两家全资子公司，并有15家合资公司、投资海外7家公司，涉足电子电气、信息技术、金融服务等领域，控股参股共计34家公司。2001年总资产150.4亿元、净资产82.4亿元、负债率为45.2%，1998-2000年年利润率分别达到75%和85%。

　　公司当家人是56岁的董事长兼党委书记张林俭。我们期望从这位朱镕基前任秘书掌舵的国企中，找到上海政府在国企改革的思路和最新发展线索。

　　仪电为上海突围

　　11月22日上午8点，在申城舒缓的晨练空气还没有散尽的时候，记者抵达怡甸大厦。虽然因为差错，与张林俭失之交臂，但见到了掌握着上海仪电改革大部分秘密的关键人物——行政事务部经理高小雄。仪电的故事开始清晰地展现了出来。1992年，时任上海市委书记的朱镕基即将进京赴任国务院副总理，希望为他做了3年多秘书的张林俭随他进京。46岁的张林俭反复考虑后，告诉总理，他想干国企，希望总理能让他留下来。

　　“其实，张董做秘书时，朱总理就知道他对国企改革很有想法，他曾说不相信国企改不成功。”高小雄介绍说。

　　留在上海的张林俭随后就任上海市仪表电讯工业局局长。当时上海国有企业困难的重灾区，一个是纺织系统，一个就是仪电系统。张林俭向市政府领导主动请缨，希望通过政企分开的思路，在仪电系统内进行国企改革试点，“为上海国企杀出一条路来”。

　　邓小平“南巡讲话”后，1993年，上海市政府决定解开国有企业“政企不分”的死结。在上海市国有资产管理委员会的授权下，把原上海市仪表电讯工业局改制成国有资产运营机构——上海仪电国有资产经营管理公司。1995年5月，完全撤消上海市仪表电讯工业局，公司正式更名上海仪电控股集团公司。张林俭从一个政府管理者变成了国有资产经营者，为上海国企试点，“下海试水”。

　　“事实上，不管是张董，还是仪电，当时还只是身份和牌子说法的变换，本质上和以前没两样。”高小雄说，说是改革，但政府一分钱都拿不出来。如果没有上海市政府后面出台的三个政策，国企改革只是句空话。

　　1995年，上海市政府给了张林俭三个政策。第一，将仪电系统全部23亿资产授权给仪电集团经营；第二，仪电系统所属的房地产授权经营；第三，实现下岗再就业政策。“说是23个亿的资产，但负债却有150亿。非但不是金库，还是个大水库。但再怎么说，我们终于有了企业的经营自主权。”高小雄说，最关键的是房地产授权。

　　房地产授权其实就是土地批租。仪电改革的启动就全靠批租下来的资金运转。当时拿在仪电手里的是140多万平方米的土地和160多万平方米的建筑面积。8年来，开发土地获得的资金，一部分用来还债，另一部分用来安置职工退休和下岗再就业。

　　高小雄说，有了这些资金，仪电才有可能卸下了历史包袱，“我们将仪电一开始的17万人马，减负到现在的4.21万人，花了8年的功夫，下岗安置现在基本完成。”他的评价是，上海政府以后出台的所有政策都没有这三个实用有效。

　　仪电改革为上海国企改革打通了路径。1996年上海市政府参照仪电模式，将工业系统内其他的6个企业主管局改制成了40多个国有资产经营公司或控股集团公司。突围初步成功。

　　张林俭的体制创新

　　甩开包袱，只是改革的第一步。关键是国有企业如何经营、如何治理。在政府授权的范围下，张林俭按照自己对国有资本的理解，开始在体制深处“实验”。

　　第一步，张林俭必须对整个仪电系统的资产进行“清洗”。首先，他把产品方向确定在新兴产业价值链的高端，比如大规模集成电路、系统集成与软件、智能化仪器仪表、网络产品等方面，淘汰或转卖掉附加值低的产品和企业；其次，把优质资产上市，并大量地通过合资形式对外资进行参股，尽量减少全资和控股运营形式，降低和分散资产风险。

　　“张董认为，从客观层面上，国有企业保持相当的地位和作用是必要的，但不需要客观总量上的把握，强调的是国家在整体上的控制力；从微观上讲，民营企业如果做得好，国有也可投资，不控股，只取回报。”高小雄告诉记者，张林俭一直认为国有股是否控股并不关键，关键是企业是否增值、是否有生命力，国有资本是否能得到较高的回报。

　　据说，每一次朱镕基到沪都要抽空儿与张林俭长谈，而张林俭去京也一定拜会老首长。他们谈论最多的就是国企改革。十六大报告中关于国资体制问题，有关部门也专门征询过张的意见。

　　现代企业制度的核心之一就是经营者激励机制。1995年5月，上海仪电控股集团公司成立的同时，在市府的支持下，张林俭超前地决定试点经营者股票期权制。除了本部，在所属股份公司、包括上市公司——上海自动化、上海金陵、飞乐股份、飞乐音响以及1998年划归上海华虹的上海贝岭——实行有“仪电”特色的经营者股票期权制——年薪制和股票期权制的“杂交”的薪酬制度。实行的对象是公司董事长、总经理和党委书记。

　　据高小雄介绍，经营者收入主要分基本收入和风险收入。基本收入根据公司大小经营者每年大约可以得到6-7万左右，保证经营者在这个位置上生活没有后顾之忧。

　　激励经营者经营活动的是风险收入。上海仪电根据企业净资产收益率，将期权分配分为三个档次。净资产收益率5%以上，经营者可以得到2%的可分配利润；10%-15%，得到3%的可分配利润；15%以上，得到4%的可分配利润。而且这部分收入属于部分兑现。公司锁定价值5万元的股票，经营者每年可以兑现超过5万元的那部分的20%。

　　“效果非常好！”高小雄举例说，上海金陵有限公司总经理徐伟梧，6年来被分配的股票已达10万股左右，价值100多万。按照业绩2000年其的现金年收入40多万。

　　目前，仪电下属的几乎所有公司都基本完成了现代企业制度的改造。“不论是集团公司本部的监管，还是子公司的运营，都是按照真正的市场原则运转。”高小雄对这一点颇多自豪。

　　政府体制被逼“革”命

　　仪电在程序上的改革成功，并不能从根本上解决国企改革的问题。高小雄认为，上海国有资产管理体制有重大缺陷：“现在的国有资产代表虽然不能说是缺位，但至少还是虚位。改革虽然已经上升到国有资产出资人的层次，但授权只能授到控股集团这个法人身上，而无法实现到自然人，问题还是没有解决。”

　　“本来张董应该只对市委负责，或者说只有市委有权管张董。但现在的情况是，因为授权只授到法人，国资局、经委、计委、财政局、环保局，甚至派出所、居委会都敢管你，都敢给你下任务、发指标。”高小雄谈到这里一脸苦笑。

　　他认为政府目前的结构，对于国企改革来说，“还是显得太强了。应该要裁员、再精简”。他感觉现在上海市国企改革的矛盾，已经越来越多地集中到了以政府机构为核心的政府体制层面。

　　“虽然现在有些事情，我们不再需要那么多政府部门‘婆婆’搞审批、盖大印，只需要打个招呼就行。但一些部门摆在那里当摆设实在没有意思。”高小雄认为，还是各部门权力分配在作祟。

　　上海市政府也注意到了这种针对自己的改革呼声。“据说，市委准备给张董个人颁发一个经营证书，算是一个解决办法”，高小雄说这张纸是否能够起到尚方宝剑那样的作用，还留待观察。不过据其透露，上海市政府为消除“九龙治水”的多头管理问题，有合并某些国资管理部门的思路。但他希望这能成为现实，“而不会变成阿Q式的革命”。

　　一个政府“物种”的市场“进化”

　　11月17日，“2002网球大师杯赛”在上海新国际博览中心落下帷幕。上海市委书记兼市长、本次比赛组委会名誉主任陈良宇在闭幕式上的发言，惟一忘记提到了一点：这是中国自1990年北京亚运会之后所承办的国际影响力最大、受关注程度最高的国际职业体育赛事。

　　像中国政府历来的操作惯例一样，上海市政府委派周慕尧和姜斯宪两位副市长，以组委会副主任的身份亲自挂帅操办此次赛事。全力上下打点，借大师赛的“东风”向世界推广“中国上海”这个全球性都市品牌。

　　令人意想不到的是，上海市政府多年来饱受外界诟病的这种“政府挂帅”，上至国际网球组织、国家体育总局，下至市场和上海民众，又一次博得了满堂喝彩。“原因很简单”，上海体育局局长金国祥给本刊记者解释说，与所有政府主办的赛事不同的是，这项预算高达1.13亿元的大师赛，上海市政府没有花财政一分钱，完全是上海巴士实业(集团)股份有限公司靠市场在资金上统筹运作。“而且最后做到了收支平衡，甚至略有盈余”。

　　再没有比这更充分的喝彩理由了。但上海政府面对市场发挥出的这种游刃有余，却没有完全化解掉多少年来外界对上海市“强势”政府行为的争议。“这是一个非常奇怪的现象：全中国没有哪个城市像上海一样在发展上受到如此普遍的赞赏和羡慕，但也没有哪个城市的政府像上海市政府这样在经济施政行为上又遭到众多的争论和质疑。”国务院发展研究中心技术经济部部长郭弘励接受本刊记者采访时认为这很有意思。

　　“大家似乎更愿意相信，上海的发展靠的是国家政策和政府行为。但谁又敢说今天的上海经济繁荣和活跃是简单的国家政策或者简单的政府行为的结果？”他认为，任何人无论怎样对这个“强势政府”表示自己的怀疑，都无法否定这样一个事实：作为中国地方政府主流的典型和榜样，改革开放中上海市政府一举一动，代表的都是中国政府模式的“进化”方向。而证据，可能就在上海经济10年狂飙突进的成长细节里。

　　20世纪最伟大的战略策划之一

　　周振华的办公桌上摆着两个中号盘子大小的烟灰缸，这位上海社会科学院经济研究所副所长思维的活跃，似乎与其烟瘾的大小有正比例关系。“上海的改革开放算得上20世纪最伟大的战略策划之一。这是一场长达8年的精心预谋，目的可能会让市场派学究们恼火，一开始就是要用行政力量在中国计划经济最发达的重镇，‘策划’出世界一流的市场经济来。”

　　周振华和许多上海经济学者一样，十多年来以政府智囊的身份，积极投身于“再造上海”的浩大工程，研究和思考更注重务实，对市场有着自己独到的理解。“当时，大家的思路繁多，但有一点是统一的：只有依托长江三角洲及其纵深腹地，上海才能获得广阔的回旋空间和资源支持；只有坚持服务全国，上海才能不断增强中心城市的综合功能；只有在国际分工和合作上定位准确，上海才能具备持续的国际竞争力。”因此，上海想做龙头，必须建立一个海纳百川的大市场，“而这一切很大程度上取决于上海的对内开放水平”。

　　“营造上海大市场的政策从没有断过，但有两件事起了突破性作用。”周所说的第一件事,是1997年上海市政府协作办公室完成了一份课题研究《吸引国内大企业集团入驻上海的对策思路》。随着中国航运业两巨头中海集团和中远集团将总部迁址上海，1998年3月，时任上海市常务副市长的陈良宇专门部署了制定了吸引国内大集团的政策。同年5月25日，上海市发布《关于进一步服务全国扩大对内开放的若干政策意见》。

　　“这个被称为‘二十四条’的文件，其政策影响不亚于8年前宣布浦东开放。”周振华说。

　　当年，外地进沪投资企业一年就新增1332家，注册资金高达100亿元，对上海GDP增长贡献率达到10%。此后3年，年年又新增上千家外地投资企业。据不完全统计，国家重点512家大企业，约有40%的企业选择上海二次创业。“其结果，不但将长江三角洲地区聚集在了一起，更为国际产业和国际资本在上海搭出了‘中国平台’。”周说。

　　“的确，上海的开放更注重面向世界。但这种开放，不是将对外和对内割裂开的。跨国公司选择你，有两个条件：其一，能否占据进入一个潜在市场的重要通道和制高点，把住一点，辐射一片；其二，是否具备高手较量的合适舞台，也就是各种要素市场的有效积累。”在周振华看来。上海政府正是看准了这一点，对内开放高度重视、对长江三角洲大市场着力整合，才有了上海10年间吸引外资512亿美元、外企2万多家的持续魅力。

　　“当然，对浦东的大规模开发，对上海基础设施的大规模建设，都起了关键性作用。但上海只有建立在长江三角洲市场、乃至全国市场这个大背景下，才会有持续不断的生命力。”周振华认为，上海市政府对市场这种“强烈的前瞻性战略规划意识”，是其能在开放中后来居上、领军中国改革的最关键原因之一。

　　但政府这种针对市场的强势姿态，也给市场崇尚者们留下了话柄，把其归结为“计划思维”的遗传和作祟。

　　“单纯地依靠政府的力量，集中所有的人力物力，虽然能造就一时的辉煌，却无法实现上海城市竞争力的持续增强；单纯依靠市场，极可能是一场旷日持久的消耗战，上海将会丧失发展的机遇。”周振华认为，问题不是市场派学究们想象的那么简单。

　　“你是务实地解决问题呢？还是高调地挑起问题？”上海政府似乎是一意孤行，埋着头干了下去。

　　作为“双面人”的政府性公司

　　“上海的政府管理体制是个谜，路径的复杂使你很难清晰判断哪里是政府、哪里是市场。但行为的结果，却能实现‘政府的归政府，市场的归市场’。”日本某株式会社驻沪首代庄伟伦认为，自己4年来对上海的了解并不少，惟这一点让他始终感到“不可思议”。

　　其实，庄在这里提出了一个几乎令所有把视线聚集上海的投资者和研究者们都一直迷惑的问题，就是上海政府到底与市场发生了或发生着怎样的关系？功与过又在哪里？

　　“事实上，没有比上海政府自己更身受计划体制之苦了，也没有谁比她对市场的理解更深、渴望更迫切。”上海浦东新区区长胡炜告诉本刊记者，如果上海政府在自己的施政行为中不考虑市场的规律，“不可能有今天的上海”。他认为政府推动浦东发展的全过程，几乎就是上海政府与市场关系的“活标本”。

　　45岁的康慧军，其出身是个典型的“政府人”。1984年开始，从上海市黄浦区团委书记一直坐到黄浦区对外经贸办公室主任。1993年1月，调任浦东新区经济贸易局局长。但1998年5月，康慧军却“奉旨下海”，出任上海陆家嘴(集团)有限公司党委书记、总经理。

　　康慧军记得，在浦东开放之前，争议最激烈的就是谁是城市化开发建设的主体？“政府作为开发主体确有不少优势。但问题更多，土地无偿使用开发效益何来，政府开发资金短缺如何解决，政府能否有能力同时开发功能不同的多个小区……于是决定由政府建立企业性公司作为开发主体，经营权和所有权分离，按照市场方式运作。”当时人称“公司为主、政企结合”。

　　“说实话，公司从诞生第一天起就有双重性。”康慧军告诉本刊记者，“我们做的是这样一些事情，就是政府想做，但不能做，必须由企业出面做的事情。”比如陆家嘴金融贸易区的规划，审批是政府，但运作过程是有陆家嘴集团负责。是用企业的方式来完成政府的功能，但却不是政府。一句话，不论是康慧军还是陆家嘴集团，都是“双面人”。

　　1990年9月，上海市陆家嘴金融贸易区开发公司和外高桥、金桥开发公司一同成立。1992年7月，又成立了张江高新技术开发公司。具体的操作方法，康慧军告诉记者：“政府以资本的形式给你块土地未来的使用权，凭这使用权去银行抵押贷款。银行的钱来了，去动迁居民，搞好‘七通一平’，生地变成熟地了，拿去批租。再用批租来的钱去开辟第二块地。就这么越滚越大。浦东第一拨赚钱的，就是我们这几个公司。”

　　于是，一个背着政府使命的公司在短短几年间把陆家嘴开发成了“东方曼哈顿”。在总面积1.7平方公里的金融中心区吸引外资总额超过30亿美元，引入了128家中外金融机构，已有证券、期货、黄金等7个国家级要素市场。不完全统计，2001年陆家嘴金融贸易区内实现增加值145亿元，位居全国所有开发区之首，已经成为世界上少有的大规模、现代化的新城区。

　　1995年，康慧军经济法硕士的论文主题是，培育和建立市场经济，作为政府应该如何介入、介入到什么程度。通过多年实践，他对此的理解更深了：“改革中的政府，对于市场建设具有第一推动力作用。但政府的作用发挥应该是间接的，要立足于中观调控和效能的间接作用与反馈。”

　　他认为这种政企结合的公司，在改革的转轨阶段，尤其在计划经济的重灾区，具有强大的生命力。“政府可以把许多一时还不能卸下、却又必须依靠市场的社会职能，交给这个连接市场的中介性公司机构去完成。既不违背市场规律又能发挥政府性的作用，还能高效高质高速完成任务”，他认为，这是上海政府实践中最富体制突破性的创新之一。

　　其实，这一思想早已不再是浦东的专利了。1992年后，从上海市府到各区县政府，都圆熟地利用着这一模式。从公路和市政设施的养护、水陆的运营管理，到城建、园林、环保、交通等等，越来越多地出现了各种类型的“双面人”。

　　比如，统计显示，1991年到2000年，上海市用于城市基础设施建设资金达3100多亿元。而上海市财政投入不过620亿元，近占总投资的1/5。那么，钱从哪里来？就是通过上海久事公司、城建投资公司、上投公司、上海实业公司、联合投资公司、锦江集团等等“双面人”，利用土地批租、BOT和资本市场，用市场的方式替上海政府完成了一个计划经济重镇的市场化再造。

　　上海社会科学院发展政策研究中心主任陈家海把这定义为混合经济：“国有不等于国营，关键是搞市场经济还是计划经济。从客观层面上，政府不需要总量上的控制，强调的是整体上的控制力。也就是要学会借助各种社会中介性机构，引导社会实现自我功能的再造和自我有序的管理。”

　　“强政府”和“小政府”

　　当上海市政府通过政府型公司等形式实验和强调社会发挥自我功能时，最期盼的可能就是“小政府、大社会”的梦想。胡炜是浦东新区现任区长，作为这个副省级政府机构的头脑，他所主管的浦东政府机构是上海未来政府模式的“试验田”。

　　“不论是最初搞浦东开发办公室这种过渡机构，还是现在的新区政府，我们一直努力的方向，就是创造一个使组织领导一体化、正规化、系统化的高度精简的小政府管理模式”，胡炜回忆说，1990年浦东开发时，市府有近100个委办局，各区县政府一般也有50多个局或办。但市政府决定浦东新区只设10个局办、800人。“实践证明，这种精简高效的机构便于新事新办、特事特办，快速高质地推进新区的开发开放进程。”

　　例如，浦东不设行业主管局，经营性的职能全部下放给企业，企业没有政府“婆婆”。而社会性职能，像公路和市政设施的养护、水陆的运营管理，全部转移给中介机构和团体，政府只管监督和制定政策。相近、重复、交叉的职能则是一个“并”字，如规划、计划、土地房产等资源性管理机构并为一体，市政、城建、园林、环保、交通等城市形态管理机构并为一体，民政、教育、卫生、体育等社会事业管理机构并为一体……

　　“浦东政府的小，主要指的是人员和精简与机构的整合，并不意味着政府功能的减弱。这种管理上的小，反而加强了政府的服务。政府许多‘一站式’服务特点使新区实现了高效运转。”胡炜的结论是，有了政府的这种“小”，才有政府所谓的“强”。

　　胡炜认为，浦东小政府实践上更有意义的还是政府思想方法的转化：“传统体制下，我们强调的是一个‘管’字，政府掌握权力控制社会运行。而浦东的实践是将大量不需要政府管理的事、不需要政府掌握的权，尽量地放给社会，让社会实现自我有序的管理，政府更多地实施服务职能。”他判断这种“小政府、大社会”的特征更能体现上海的发展。

　　上海陆家嘴(集团)有限公司总经理康慧军回忆说：“十几年前，为上海的煤，市长得亲自出马。这些事，现在根本不用市长考虑了，都由市场配置。前几年，市长还抓产品，因为上海要创品牌。而这几年，市长更关注的是如何创造行业导向，营造市场大环境。”

　　他认为，近几年上海政府和市场的关系处理得还是比较好的。如最近提出区域领导主要责任不是抓经济，而是抓规划抓布局，“这是质的变化，这个定位更准确。区县长当‘董事长’，直接抓经济，政绩是很明显的，但会失去更多，如生态环境、人文环境、法制环境。规划是二线冷班子做的，但那恰恰是更重要的事情。”

　　“我们要留给子孙后代一个可持续发展的环境。比如，现在市政府考虑建设‘三港’，不仅仅是造个机场、码头，而是考虑20年后、30年后怎么走，目标是世界上最好的城市。搞大小洋山深水港项目，在南汇划出50平方公里的土地，规划好了，谁都可以投资，政府只要收税，不是很好吗？”有着EMBA学位的康慧军认为，政府规划的前瞻性，对市场、对企业会产生巨大的吸引力，“这才是政府应该做的”。

　　浦东新区对小而强的探索，在一江之隔的浦西已深入人心。从1992年4月开始，无论是上海市政府将500万美元以下的引进外资审批权、建设权，以及发展第三产业的审批权下放到区县，还是1995年开始撤消7个企业主管局，改制成了40个国有资产经营公司或控股集团公司，乃至目前市政府对自己职能的重新定位，上海政府“小政府”的探索从来没有停止过。这种思路已经印入了上海政府的意识深处，至少在目前看来，全面开花等待的只是一声春雷。