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《财经时报》：政府2003之变(2)
实行部门预算——即一个部门一本预算后，就相当于一个部门一本账。一年用了多少财政资金、花到了哪里、怎么花的、用这么多钱为老百姓办了多少事等等，将一目了然
要点：实行部门预算后，部门一切收入将纳入同一账户，解决了中国经济生活中的两
大难题：“小金库”和“乱收费”；实行部门预算后，财政部内部机构的设置，由各业务司局原来按预算收支功能设置，调整为按部门预算管理要求设置，以理顺财政部内各司局与中央各部门之间的预算对应关系；实行部门预算后，各业务司局手中握有的不再是对某一项财政资金的分配权，而只是对相应部门资金的管理权。
本报记者杨眉
伴随着2003年中央部门预算的初步编制完成，中国第一份全面启动公共财政的答卷即将向国人展示。
按财政部部长项怀诚的话说，此次财政预算编制制度的改革——按部门预算——是一场“革命”，这场革命是把“双刃剑”，不仅要革各部门的命，也要革财政部自己的命。
“2003年，所有中央部门的预算外资金(行政收费收入)都将纳入中央国库的账户，纳入预算或收支脱钩的预算管理，真正实现综合预算，杜绝预算外资金使用和管理上的腐败现象。”财政部副部长楼继伟日前在“2003年中央部门预算编制工作会议上”做如上阐述。
实行“部门预算制”在中央层面全面展开，意味着困扰中国政治、经济环境，滋生职务犯罪、经济犯罪的预算外资金(主要是所谓的各种行政事业收费)的管理就此将展开了全新的时代。
“部门预算改革这项革命从2000年起步，经历了三年悄然推进的过程。”楼继伟在总结财政部实施的部门预算改革时评价说，“总的来看，此项改革至少实现了五项突破——形式突破、内涵突破、方法突破、时间突破和监管突破。”
权威人士指出，财政部自己“革”自己“命”，其目标只有一个——逐步建立中国的公共财政框架。
预算外资金账户的终结
2003年，中央部门预算决定取消各部门预算外资金账户，将部门的各类收入一并纳入中央财政预算外专户，并列入收入预算
据有关专家介绍，“预算外资金”是相对于“预算内资金”而言的，这两者构成中央部门预算收入的主要来源。
“预算内资金”是一种俗称，它的专业术语为“财政拨款”，是指由财政拨款所形成的政府各部门收入；“预算外资金”是指行政事业单位为履行政府职能，依据国家法律、法规或具有法律效力的规章收取或提取并纳入财政预算外专户管理的资金收入。预算外资金包括：行政事业性收费、政府性基金、主管部门集中收入、其他预算外收入等四种类型。
在传统预算体制下，各行政单位通常都开设两个财务账户——预算账户(也称行政事业费账户)和预算外账户。两个账户之间的区别在于：预算内资金账户只接受财政拨款，支出内容也只限国家财政预算内范围，其他收入、支出则通过预算外资金账户。
2003年，中央部门预算决定取消预算外资金账户，将部门的各类收入一并纳入收入预算，实现部门预算所要求的“预算的完整性。”
对于预算收入的统一有何意义，《财经时报》采访了财政学博士马海涛。他指出：“预算收入的统一性，可以解决中国经济的两大难题——小金库和乱收费。”
“小金库”一直是中国财务管理中屡禁不止的一大“黑洞”。它既体现了现行财务制度的不完善，更反映了预算体制的不合理。因为预算外资金管理的独立性，一些单位和个人私设账号，挪用部分预算外资金，私自支配。这为贪污腐败、偷税漏税、洗黑钱等许多职务犯罪和经济犯罪提供了赖以生存的体制基础。“乱收费”问题也长期困扰中国政治、经济环境。
五部门改革试点
作为预算改革的重头戏，公安部、最高法院、海关总署、环保局、工商总局的行政收费收入全部缴入国库
实际上，2002年，中央部门预算就已开始尝试对预算外资金管理的改革。加大预算外资金纳入预算管理的力度和进程，被列为财政部当年中央预算的重头戏之一；随之，公安部、最高法院、海关总署、环保局、工商总局等五个部门的行政收费收入全部缴入国库。
同时，对国家质检总局等28个部门实行真正的“收支两条线”管理，即预算外收入全部纳入专户管理。而上述所有33个部门的支出则由财政部根据其履行职能的实际需要，通过预算方式予以安排。同时，还改变了国税系统和海关系统按照收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求核定经费支出。
如何按照行政部门履行职能需要安排及核定经费的数额？财政部预算司的一位专家表示，这是一个技术性很强、难度很大但又是中央部门预算工作必须予以准确把握的重点工作。
简单讲，它通常分为两步：首先确定该部门履行的职能，再确定履行此职能需要的经费。如公安部，其职能之一是维护公共交通秩序，为履行该项职能需要一定的人员、办公条件和车辆等。其中，人员经费、日常办公经费属于“基本支出”，根据定员定额原则核定；配备的车辆属于“项目支出”，按照项目申报制度确定数量和经费。
“当然，这一切的前提必须是该部门的行政收费收入全部上缴国库，取消预算外资金账户。”这位专家特别强调指出。
目前，中央各部门编制预算过程中根据各部门履行职能的重要性，将定额体系划分为8大类21个档次，部门的正常运转经费基本支出——按照定员定额核定，部门要做的事——项目支出按照轻重缓急排序的方法，根据财力的可能予以安排。
“如果没有财政部‘部门预算’编制制度的改革，预算外资金纳入预算内管理恐怕今天还只是一句口号。”财政部的一位老同志说。
“部门预算”是基础
在一揽子的改革计划中，“部门预算”是基础，因此成为财政预算改革的先行军
1999年6月，全国人大常委会在审议1998年中央财政决算和中央财政审计报告时提出，要改进和规范中央预算编制工作：一是严格执行预算法，及时批复预算；二是细化报送全国人大审查批准的预算草案内容，增加透明度，其中，报送内容应增加对中央各部门的支出。
不久，财政部邀请中央各部部长座谈。楼继伟在其间表示：“财政部党组认真研究了全国人大提出的要求，下决心积极、稳妥地推进预算管理改革。”
此后，财政部经过与经济合作与发展组织(OECD)、美国、澳大利亚预算部门的实务专家多次研讨，最后确定：财政预算编制改革在内容上应实行部门预算，提高部门支出透明度；预算编制在范围上应分步实施“综合财政预算”，保证预算支出合理性；预算编制在执行上，逐步实行“国库集中支付制度”和“政府采购制度”，强化支出的预算管理。在这一揽子的改革计划中，“部门预算”是基础，因此成为财政预算改革的先行军。
部门预算是市场经济国家预算编制的通行做法。与中国传统的预算主体“用途”相对，部门预算的最大特点是突出了以预算主体为“部门”——在中国，部门预算中的“部门”是指中央各直属部委和行政事业单位，如教育部、科技部、公安部、交通部、环保局、统计局、海关总署等。
预算主体“大更换”
“部门”作为财政资金的分配主体，主要目标是提高部门支出的透明度
专家介绍，部门预算即以部门作为财政资金的分配主体、按部门职能的需要编制统一、完整的部门预算，“一个部门一本预算”；部门预算中既包括一般预算的收支，又包括基金预算的收支以及预算外收支。
在上个月的中共十六大期间，项怀诚表示，要“继续深化部门预算等财政支出改革，以提高财政资金的使用效益”。
那么，部门预算何以能够提高财政资金的使用效益呢？“部门作为财政资金的分配主体，主要目标是提高部门支出的透明度，更好地整合部门资源，从而实现财政资金的绩效管理”。
财政部预算司的有关人士介绍说：“过去，每个部门的预算资金归属不同的政府机构分管，一年到底用了多少预算资金，不仅部门自己不知道，政府也不清楚。而实行部门预算——即一个部门一本预算后，相当于一个部门一本账，一年用了多少财政资金、花到了哪里、怎么花的、用这么多钱为老百姓办了多少事等等一目了然。”
“同时，对财政部来说，哪个部门花了多少财政资金，不仅有账可查，更可相互比较。从而不仅可以保证总量控制，还有利于实现支出结构的调整。”他说。
财政部的机构“革命”
正是这场革命，为2003年中央部门预算新体制的全面启动提供了组织上的保障
对照财政部推行部门预算前后的机构设置，记者发现，原来的财政部基建司、工交司、商贸司、外事财务司、地方司、公共支出司已经撤消，同时新增设了国库司、国防司、社会保障司、教科文司、行政政法司；其中，原来的公共支出司一分为二，成为新的教科文司和行政政法司，而其他的业务司局名称未变。
引人注目的是，一些业务司局尽管名称未改，但业务功能已经发生了本质变化——由原来分管某项财政资金的分配，变为对对应的部门内的财政资源的配置和管理。
对于记者的有关疑问，财政部的一位官员淡淡地说：“财政部早在2000年6月就已开始在内设机构上动‘大手术’了，变化之大外人无法想象。”
也就是在此时，项怀诚发表了财政部要“革”业务司局的“命”、“革”财政部自己的“命”的行动誓言。
“内设机构的调整原则是：各业务司局由原来按预算收支功能设置，调整为按部门预算管理要求设置，以理顺财政部内各司局与中央各部门之间的预算对应关系。”财政部有关人士对《财经时报》说。自此之后，各业务司局手中握有的不再是对某一项财政资金的分配权，而只是对相应部门资金的管理权。这意味着，财政部将自己手中的权力“作废”了。
据悉，现在财政部内，部长提到各业务司时，已习惯改称“各部门管理司”；这就是说，财政部的职能已经从“重分配”转向了“重管理”。
正是这场革命，为2003年中央部门预算新体制的全面启动提供了组织上的保障。
搭建公共财政大框架
钱是老百姓的钱——公共资金；事是老百姓的事——公共服务
时过境迁，现在再回头看当年财政部内部司局的机构调整，人们发现其意义已经远远超出了“适应部门预算要求”的认识。
新司局的设置更反映了“公共财政”的大趋势。比如，教科文司、社会保障司、行政政法司、国防司都是扩大公共支出的方向；而曾经在经济建设中地位举足轻重的“基建司”，它的撤消预示着“建设财政”使命的完成。
2003年将预算外资金纳入统一的预算收入，更是体现了政府对公共财政中公共收入的统一目标。
“公共财政”意味着——收入公共、支出公共。财政部副部长楼继伟对此有一个精辟且通俗的解释：“公共财政的公共特性主要源自两个方面：其一，钱是老百姓的钱——公共资金；其二，事是老百姓的事——公共服务。”
三年前从部门预算开始的这场革命，今天已经有了一个全方位的成果。它预示着全面搭建的公共财政框架业已成型，而2003年全面启动的中央部门预算新体制，又将给人们带来怎样的惊讶呢！(完)
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