十六大报告至少在两个方面使多年来基本处于停滞状态的国有资产管理体制改革实现了突破。

　　□张春霖

　　随着中共十六大的成功召开，中国的国有企业改革正在进入一个新的阶段。过去的24年，中国的经济改革取得了史无前例的成功，而国企改革可能是其中最不成功的一个部分。24年国企改革的努力通常以1993年十四届三中全会为界，划分为放权让利和建立现代企业制度两个阶段。但如果更仔细地研究国企改革的各项举措，就可以看到，实际存在着相互交错的两种改革思路。这两种思路在实践中通常都相互妥协，很多改革政策都是两种思路的混合体，因此不容易划出一条清楚的边界。但从概念上区分这两种思路，有助于我们理解下一阶段改革面临的任务。

　　第一种思路在1993年以前占据主导地位，之后也仍然具有很大的影响。这种思路以搞好搞活(具体表现为企业的利润)每一个国有企业、发展壮大国有经济为目的，在不改变原有基本制度框架的条件下，试图通过采取如下主要措施达到改革的目的。

　　1.放权。赋予企业管理层以经营管理的自主权，削弱行业主管部门(“婆婆”)的权力直至将之撤销。

　　2.利润分享。以“让利”和放松对工资、奖金、福利的控制等形式，准许企业管理层和职工与国家所有者分享企业的实际利润，从而使企业内部人部分获得了剩余索取权。

　　3.监管。保持党政部门对企业管理人员的任免权，强化党政机关对企业管理人员的监管。

　　4.增加投入。表现为以多种方式增加对国有企业的资源投入，包括允许国有企业不向国家财政上缴利润、主动或被动地豁免其部分偿债责任、提供贴息贷款、要求股票市场向国有企业倾斜、容忍国有企业的市场垄断、政策上歧视非国有企业等。

　　5.裁减人员。鼓励和支持国有企业裁减富余人员，提高劳动生产率。

　　这些措施有其内在逻辑。放权的目的是减少政府行政干预，利润分享的目的是调动管理层和职工的积极性，党政机关监管保证在放权让利之后内部人控制被限制在一个可以接受的限度内，增加投入和减人旨在通过为国有企业减轻“负担”，使其增加利润。这些措施也反映了这种思路对国有企业低效率之原因的基本诊断。

　　第二种思路发端于80年代中期，1993年以后逐步占据主导地位。就改革的目的而言，1995年以前，这种思路也强调搞好国有企业，但1995年以后，以“抓大放小”的提出为标志，着眼点明确地转向了调整国有经济布局以适应社会主义市场经济的总体要求。主要的改革措施包括：

　　1.公司化。即从1993年开始的建立“现代企业制度”的努力。公司化的目的之一是借助《公司法》把政府在国有企业中的角色限定为股东，从而从根本上解决国家所有制与市场经济的兼容性问题。

　　2.股权多元化。1999年十五届四中全会《决定》要求多数大中型国企都要建立股权多元化的公司制度。在实践中，中外合资和上市是大型国有企业吸收私人股权投资的主要方式。促进股权多元化的主要目的之一是引入一种制衡机制，进一步规范政府角色，克服国有独资公司表现出的弊端。

　　3.放开中小国企。1999年《决定》之前是“放小”，这是收缩国有经济战线的直接努力。

　　4.破产兼并。一部分国企实现了“关门走人”式的真破产，一部分国企被非国企兼并或收购，这些都起到了收缩国有经济战线的作用。

　　尽管第二种思路在十五大和十五届四中全会的文件中都居于主导地位，但这种思路的贯彻落实应该说并不理想。在公司化方面，由于国家在绝大多数公司化的企业中继续掌握控股权，而国有资产管理体制改革滞后，使公司化的国有企业包括上市公司面临严重的公司治理缺陷。在中小国企的改革方面，中央政府基本扮演了一种踩刹车的角色，而地方政府则采取“只做不说”、各自为政的对策。其结果是，从总体上看，一方面，国家远没有从中小企业退出，到2000年底，仍然有大约18万家中小企业属于国有；另一方面，已经改制的企业很多都进行的很不规范，国家所有者、职工和债权人利益受到损害的事件屡屡发生，激化了社会矛盾，付出了很高的成本，却没有看到改制后的企业表现出明显的业绩改善。在破产方面，由于对债权人的保护薄弱，借破产而逃债几成风气，地方政府和企业联手通过破产逃债向中央财政索取隐性补贴，使破产变成了向失去生命力的国企注入资源的一种手段。近年来，由于社会稳定压力，破产的步伐放缓，新《破产法》也由于顾及国企而难以出台。

　　国有资产管理体制改革对第二种思路的实施具有基础性的意义。不论是退出那些决定要“放“的企业，还是管理那些决定要”抓“的企业，国家实际上都需要一种新的制度依托来有效地行使其所有者职能。

　　1993年以后，从政府与企业关系的角度，最有影响的国有资产管理体制改革思路是所谓“三层次”模式。按照这种模式，在第一个层次上要成立专门的国有资产管理机构，实现“政资分开”，即政府的国有资产所有者职能与其社会管理职能分离。

　　在第二层次上是国家控股公司、国有资产经营公司、企业集团的集团公司等国有资产经营机构，它们在第三层次的企业即实行了公司制和股权多元化的国有企业中代表国家行使股东权利。这种设计思路在中央层次上没有能够实施，在地方层次，也只有深圳、上海等几个地方进行了比较大规模的试验。种种迹象表明，这些地方的试验没有能够真正实现“政资分开”。究其原因，首先是因为国有资产管理委员会是一个“虚”的机构，成员均为兼职，一身二任，在组织上就没有为政资分开创造条件。更为重要的是，政府经营国有企业的目标仍然是多元的。政府不仅希望国有企业盈利，同时也继续赋予其种种政治、社会目标和经济政策目标。这就决定了政府必须经常利用其国有企业所有者的职能来实现其它政治、社会和公共管理的职能。

　　十六大报告至少在两个方面使多年来基本处于停滞状态的国有资产管理体制改革实现了突破。其一是中央和地方的关系。报告为多年来关于是否应当允许“地方所有”的争论划上了一个句号，提出在国家所有的前提下由中央政府和地方政府分别代表国家行使所有者职能。对于中央和地方行使所有者职能的范围，报告的界定是中央负责三大类：关系国民经济命脉和国家安全的大型企业、基础设施。重要的自然资源，其他都归地方。对照十五届四中全会《决定》的有关论述，这个划分的含义应当是，中央管“抓”：管理好那些需要长期保留的国有企业，地方管“放”：逐步从需要退出的国企中退出。在这个意义上，这次的中央和地方的权限划分与历史上的企业下放有本质的区别。其二是国有资产管理机构。报告明确要求在中央、省、市三级建立国有资产管理机构，并强调“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”。这一原则如能切实贯彻，将有助于解决多年来一直在讨论的多头管理、无人负责的问题。

　　不过，十六大为国有企业改革开辟的空间远不止于此。从更深层的意义上看，将十六大精神贯彻到国有企业改革中来，首先要求重新审视国有企业的地位和职能。多年来，国有企业一直被认为不仅仅是企业，而且有意识形态和政治方面的意义，国有企业的多少被认为直接关系到社会主义制度和共产党的地位。国有企业改革也因此一直被认为是一个“政治问题”。按照十六大的精神，包括“三个代表”思想和对党的性质的重新定义，国有企业恐怕不应该再具有过去那些意识形态的和政治的色彩。国有企业应该是和其他企业一样的企业，是市场经济的微观主体，是社会主义市场经济建设者之一种，惟一不同的是它们的股东中包括了政府。当然，有些国有企业可能同时是政府实现其公共管理和公共服务职能的工具，但这些企业毕竟是少数，而且也不应该再具有意识形态的或政治的含义。

　　如果能够消除国有企业的意识形态和政治含义，就可以进一步放手采取两方面措施来深化国有企业改革。其一是在社会承受能力容许的范围内，国家尽快有组织、有秩序地退出大多数中小企业，并开始退出一部分急需根本性重组但尚未失去生命力的困难大企业。如果能在今后5年之内从现有的17-18万家中小企业中基本退出，则不仅国有经济的布局会发生重大改变，非国有经济的发展也会大大加快。其推动经济增长和工作岗位创造的潜力很快就会显现。其二是从根本上改变政府管理国有企业的目标，明确各级国有资产管理机构代表国家管理国有企业的目标就是单一的商业目标，即企业价值最大化。具体来说，就是要建立以经济增加值(EVA)为中心的管理模式。

　　管理目标的单一化、商业化，主要的意义不在于赚钱，而在于促成国有企业的商业化。全世界的国有企业面临的一个通病就是来自政府的、基于非商业目标的干预。很多国家的国有企业的实践表明，如果能够有效地控制这种政治干预，国有企业的业绩可以大有改善。但因为国有企业以政府为其所有者，要想排除这种干预十分困难，以致很多国有企业只有在私有化之后才能变成真正的商业实体。那么在国家由于种种原因决定要继续控制的国有企业中，如何能尽量排除非商业目标的干预？除了议会、媒体、民间力量对政府的监督，就是要确立明确和可观察的商业目标。因为任何基于非商业目标的干预都会损害商业目标，因此，政府作为所有者越是追求商业目标，非商业目标的成本就越高，干预就越困难。

　　为了硬化商业目标对政府行为的约束，有必要大幅度提高国有资产管理的透明度。各级国有资产管理机构要定期向相应级别的人大报告国有资产管理的业绩，并向公众公开相关财务信息。除了少数例外，大型国有企业对社会公众的信息披露，应该大体达到上市公司对其股东的信息披露的水平，因为全国人民其实就是国有企业的股东。

　　(作者：中国企业重组专家)