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在它成立后，管资产、管人、管事的统一，将使相应政府部门其管理职能做出重大调整
□本报记者丁汀 沈小雨
江泽民：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产 管理体制。”
江泽民的“十六大”报告，正在全中国的中共党员和干部中展开学习和讨论，而在经济和企业界，上面的这段表述已经被不同角色的人怀着不同的心情反复研读过千百遍。且已经被广泛理解为中国国有资产管理体制出现重大变革的信号。
《财经》把此举理解为超过10万亿的中国国有资产此后走向的昭示，其核心内容是中国其国有资产管理体制将由“国家所有、分级管理”向“国家所有、分级行使产权”过渡，这也是普遍的理解。
对“分级行使产权”的完整表述，出现在11月下旬国务院体改办的一份报告中：“国家统一所有，分级行使产权，专职机构管理，委托授权经营。”
这份报告的执笔人之一——李保民是国务院体改办经济体制与管理研究所的党委书记、副所长，江泽民在十六大报告中关于“创建国有资产管理新体制”部分的表述即浓缩于国务院体改办承担的一项同名课题，李是此课题的参与者。
江泽民还说，要在“中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构”。
中国国家经贸委主任李荣融随后证实，中国将在中央和省、市(地)两级地方政府中“组建”而不是“重建”这样的资产管理机构，“以前条件还不成熟，但随着经济的发展，现在有必要组建这样一个机构”。这表明，此项计划已不仅在蓝图之中，亦将很快付诸实施。
李荣融强调“组建”而不是“重建”，是为了把新成立的这一机构，同曾经在中国政府序列中存在过的国有资产管理局相区别。原国有资产管理局成立于1988年，于1998年撤销，在其存在的10年间，曾代表国家“行使中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能”。
在官方闪烁其辞背后，这一新机构略显神秘的身份已逐渐揭开。
李保民：“政府行政管理部门与行使出资人职能的机构分设。政府部门按照职责分工，依法对国有资产的营运进行监督管理，各级政府成立专司国有资产管理的国有资产管理委员会，代表国家统一管理国有资产，行使出资人职能……国有资产管理机构不是政府行政机关的组成部分，不纳入政府序列，不是原来意义上的国资局。”
在李保民的这份报告中，即将成立的国有资产管理机构与原国有资产管理局的最显见的区别在于，原国有资产管理局是国务院直属机构之一，而即将成立的这个新机构将被排除在政府序列之外。
李对其定位为“受政府委托专门行使出资人职能的特殊法定机构”。
这表明，政府在经济管理中其职能将出现重大转变，亦即说，在这一新机构成立以后，现今由包括财政部、国家经贸委、国家计委等国务院多部委分割行使的部分职能，将通过政府逐级授权，由新组建的这一机构统一行使，即“履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”。
而在此之前，中国国有资产“出资人”职能一直由多部门分割行使，其中主要的5个部门并被比喻为“五龙治水”。其中财政部行使收益及产权变更管理职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国有企业的破产重组兼并改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部则负责审批企业工资总额，即所谓出资人对经营者的职能职务待遇管理职能。
可以想见，在这一新机构成立以后，对责、权、利的统一和资产、人、事管理职能的结合，将使相应政府部门其管理职能做出重大调整，其后，对这些部门机构设置、人员编制的调整亦必然将随即展开。
《财经时报》从不同渠道得到的消息是，国务院所属经济体制改革办公室将和国家计委合并，国家经贸委与国家计委的职能亦将重新整合，而包括铁道部、交通部在内的各相关部委也可能“会有大的变动”。
按照部署，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责”。而划入此类的企业或行业将由国家一级的国有资产管理机构受托行使所有权，因而如铁路运输行业等至今政企不分的行业，其下一步改革措施将更受关注。
实际上，在前两次大规模政府机构改革，特别是1998年包括原国家电力部、煤炭部、冶金部、机械部、电子部、化学工业部等专业经济部委撤销以后，包括铁路运输在内的依旧政企合一的少数行业改革就备受瞩目。
根据体改办报告所指，成立国资管理机构，将在减少机构的前提下，“归并整合行使出资人职能的部门和机构”。而这一新机构将“由政府主要负责人、分管经济工作的负责人、经济主管部门负责人以及政府聘请的专家组成”，“具体的人员组成、内设机构、工作职责、运行规则及相关制度由国务院制定”。
报告并透露，包括《国有资产法》立法、人事制度、收入分配制度、发展和完善资本市场等在内的相关配套改革措施亦将提上议事日程。
苗圩：“我们现在感觉是新规则遇到老裁判，我只要一跑，他就吹我犯规。江总书记的报告已经解决了这个问题，政府职能的转换，要更多地发挥市场在资源配置当中的作用。”
早在两年以前，上海汽车集团董事长陈祥麟，就曾经因为旗下上海通用变形车审批遭拒而“炮轰”审批制度，指某些宏观部门“头脑简单”。十六大期间，他的同行、十六大代表、东风集团的老总苗圩还在就同样的问题烦恼。
苗圩告诉《财经时报》，去年11月，东风与PSA(标致-雪铁龙)签署了协议，主要内容是想建立两家合资销售公司，但是“这个目标在最近没有如期实现”。按东风设想，东风将与合资对象法方按照“一个生产平台，两个销售平台”的原则，把现有的合资公司神龙公司作为生产平台，另按照双方各50%股份成立两个销售公司，一家主销售标致系列，另一家主销售雪铁龙系列。
苗圩说，这是PSA已经实施的成熟模式，同时也是考虑了WTO以后汽车配额逐渐取消，为东风长远发展着想最优的发展战略。决策确定了，但是决策权却不在东风，为此，国家经贸委组织各相关部门就此召开了一个“论证会”，各部门意见不一，最终，国家计委一票否决，而组织者国家经贸委进退两难。
一直以来，出资人职能由于其分割、交叉、重叠(难以界定)等多种因素所致，最终行成的是“出资人缺位”的现实：好事大家抓，坏事没人管。同时也造成了国有资产管理中的混乱和效率低下。
李保民认为，现行的部门设置、职能界定、运行规则和法规建设都已经远远落后于中国经济改革和发展的需要。在国有资产管理中出现的资产流失严重、运行效率低下、企业改制重组不规范、重复建设以及收入分配的混乱现状，“最终都归结到这个悬而未决的重大问题上”。
按照此次改革的设想，在国有资产管理机构之下，将建立国有资产营运主体。“国有资产管理机构对国有资产营运主体行使出资人职能，通过授权明确其权利和责任”，而国有资产营运主体“以国有资产的保值增值为目标，依法按照投资份额对全资、控股及参股企业行使出资人职能，对所投资企业行使重大决策权、人事任免权和收益权”。
按照苗圩的理解，企业将因此获得更大的自主权。
按李保民的说法：“加入世界贸易组织，迫切需要对政府机构、职能和管理方式进行重大变革，关键是重塑市场经济条件下的政府职能，明确相应的职能机构，从机构设置上真正实现政府行政管理职能与国有资产出资人职能的分开。”“依据世贸组织的要求，加快改变以部门管制和行政审批为特征的经济管理方式。”
亦即，由国有资产管理体制改革引发，中国政府职能的转变将在十六大后提速，在“政企分开”之后，以行政权与资产管理权分开为目标的此次改革，亦将为进一步深化政府机构改革夯实根基。
董辅：“政府将来不是扮演一个主要投资者这样一个角色，不是扮演社会资源的主要配置者这样一个角色。”“政府的功能就是，第一，制定市场的规则；第二，保证市场规则得到遵守，形成一个公平、公开、公正的市场环境；第三，要对经济的运行做一些调节，保障经济的稳定；第四，把握好经济发展的主要趋势。”
这是经济学家董辅2000年初接受记者专访时所言。从之前很久开始，中国的经济界、决策层就在考虑这个问题。
这个问题的表征就是在中国流传已久的一个比喻：运动员、裁判员甚至是规则委员会。一方面，随着非公有制经济成分在中国经济中的比例和作用日渐上升，并在1996年的统计数字中首次超过国有经济(是年国有经济在国民经济中比重为28.8%，而包括个体、私营经济等其他经济类型合计占到了30.8%)，国有经济——以及其附载体国有企业——因为所背负的沉重的历史负担及社会职能而宣称自己落在了起跑线之后；另一方面，国有企业因其身份又时不时享受到国家拨款、政策倾斜等非公有制经济类型难以企及的“小灶”，加之各地方、部门在政策执行中对国有企业有意无意的“倾斜”，民营企业亦感觉环境严酷。
随着市场经济的发展，竞争中龌龊日多。由于国企“娘家”为国家，作为出资人，国家要对其投资负责，让其投资得到回报，这十分正常。而不正常的是，国家(政府)同时又是市场规则的制定者，他负责制定游戏规则，双重身份令市场竞争混乱及龌龊。
按照苗圩的分析，中共十六大报告已经解决了这个问题，“政府职能的转换，要更多地发挥市场在资源配置当中的作用”，这和董辅两年前的分析如出一辙。
是次改革，政府将出资人职责从肩头卸下，委托一个“不纳入政府序列”的特殊法人实体承担，亦会使政府从双层身份的矛盾和混乱中抽身，致力于创造政策环境、行使监督职能。也与政府向小型化、服务型、监督型转变的目标相一致。
2002年6月，中国中央机构编制委员会办公室主任张志坚，透露了今后5年中国推进政府行政管理体制和机构改革的4个重点，其第一条这样表述：“按照适应社会主义市场经济发展的需要和世界贸易组织的要求，进一步转变政府职能，调整职能定位，规范政府行为。”
江泽民在十六大报告中提出“中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构”，显然是为重塑市场经济条件下的政府职能拉开前奏。
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