记者/任雪松

　　在外资快递公司与中国邮政部门的“委托”争端背后，是国家邮政总局与外经贸部十余年的行业监管权之争

　　回合

　　尽管并不心甘情愿，但跨国快递公司们还是不得不向中国国家邮政总局低头了：按照邮政总局与外经贸部、信息产业部9月5日联合下发的《关于办理进出境信件和具有信件性质物品寄递业务的补充通知》(以下简称“补充通知”)，在11月5日之前，包括DHL(敦豪)、TNT(天地快运)、FeDex(联邦快递)、UPS(联合包裹公司)在内的这些跨国快递公司，要经营进出境信件和具有信件性质物品寄递业务，必须到邮政部门办理委托手续，期限届满后未办理委托手续的，不得继续经营信件和具有信件性质物品的寄递业务。

　　此前，外资快递公司开展国际快递业务只需外经贸部批准即可，现在，他们必须多履行一道手续：到邮政部门办理一份委托书。

　　“较之64号文件，现在的委托要求已经宽松许多了。”一位在华外资快递公司的业务主管对《商务周刊》表示，此前，中国邮政总局在2月4日发布的《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》(以下简称为“64号文件”)中，明文禁止外国快递公司处理任何重量小于500克的包裹和信件，而大部分的包裹、信件重量其实都在这个标准以下。

　　在诸多跨国速递企业看来，中国邮政的做法是一种具有保护主义色彩的非市场举措，是“与中国对WTO所作承诺的精神相冲突的”。

　　在中国加入WTO的法律文件中，中国在快递业务领域有着明确的开放承诺，包括一年内允许外资公司拥有多数股权，并在4年内允许设立外资独资的子公司。而在《中华人民共和国加入WTO议定书》“附件九”中规定：“对于各合同协议或股权协议，或设立或批准现有外国服务提供者从事经营或提供服务的许可中所列使用权、经营和活动范围的条件，将不会使之比中国加入之日时更具限制性。”根据这一规定，在中国入世前就已经向合资快递企业开放的经营范围，在入世之后不能缩水，否则就意味着违反了中国入世承诺。

　　跨国快递公司们认为，国际快递行业即属于“附件九”规定之列。

　　美中贸易全国委员会对《华尔街日报》说：“中国对快递邮件实行的新的限制将使现有的市场规则发生倒退。”

　　现在，囿于来自各方的压力，在新的“补充通知”中，国家邮政总局放弃了500克的重量限制。不过，它保留了一项重要要求：即所有外资速递公司必须向中国邮政的各级地方部门登记，获得所谓的“委托”执照。

　　国家邮政总局的立场软化似乎并没有让外资速递公司们感到满意。UPS驻香港的发言人表示，他们计划按要求进行登记，但期待中国政府作出进一步解释。

　　在经过外经贸部、国家邮政总局、信息产业部长达10个月的多方协调后，这场有关邮政专营与外资快递企业之间的争端暂时归于沉寂，只是事情却远未尘埃落定。

　　“现在只等于有了一个初步结果，问题并没有完全解决。”作为外资快递公司行业协会代言人的中国国际货运代理协会副会长李力谋对《商务周刊》说。

　　64号文件风波：快递监管权之争

　　尽管外资快递公司与邮政部门表现出的争端格外吸引眼球，但在这个表象背后，一些政府部门之间的利益冲突同样暗流涌动。

　　中国通信协会邮政委员会顾联瑜教授对《商务周刊》说，一直以来，外经贸部掌握着对国际快递业务的监管权。从1979年日本OCS(海外新闻普及株式会社)首次进入中国市场，与当时的外经贸部下的中国对外贸易运输总公司签署委托代理协议开始，外经贸部一直作为合资快递企业的主管部门存在，顺理成章地负起了管理的职权。

　　“但邮政总局对此并不认同。双方闹得很厉害。”顾联瑜说，邮政总局与外经贸部对快递监管权之争由此发轫。

　　1995年6月，在国务院的授权下，外经贸部发布了《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》，这份规定指出，国际货运代理企业可以从事除私人信函外的国际快递业务。两个月后，当时的邮电部就联合国家工商行政管理局发布了《关于进一步加强特快专递业务市场管理的通知》，要求各级工商行政管理部门对“未经邮政企业委托，而已核准经营具有信件性质物品特快专递的企业，应按规定变更其经营范围。”

　　媒体披露说，其后，外经贸部很快发布了《关于进一步明确航空快递业务是国际货运代理业务的组成部分的通知》作为回应：“凡经外经贸部批准经营国际快递业并在国家工商行政管理局登记注册的企业，均享有合法经营权。”通知中还意味深长地指出：“邮电部门成立的快递公司也是外经贸部批准成立的。”

　　而64号文件的出台，将这种争端抛到了最高点。

　　2001年，美国“9·11”事件后，中国国务院办公厅于11月15日下发《国务院办公厅关于加强信件印刷品等寄递业务管理防止炭疽杆菌的紧急通知》。12月20日，信息产业部、对外贸易经济合作部以及国家邮政总局发布《关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》(下称“联合通知”)，要求从事国际快递业务的国际货运代理企业，开展“进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务”，需在60天内到邮政部门办理委托手续。而具体委托办法由三个单位研究以后制定。

　　在两部一局联合通知后，国家邮政局在信息产业部、外经贸部并不知情的情况下，单方面在2002年2月4日发出了“64号文件”。

　　“几方争论的焦点在于，64号文件提出了中国邮政具有500克以下函件的专营范围。”顾联瑜说，按照国际快递企业的说法，如果专营范围成立的话，这些公司近60%的业务将不能开展。而事实上，500克的说法并没有法律依据，现行的《邮政法》里也没有相关规定，而是国家邮政局此次私自定立的标准。

　　“64号文件”显然引起了外资公司的强烈不满，包括DHL、UPS在内的大型跨国快递企业在4月15日联合签署了一份意见书，紧急呈交给国务委员吴仪，并抄报国务院副总理李岚清、吴邦国以及对外贸易经济合作部副部长马秀红、部长助理高虎城，抄送给国务院办公厅，国务院法制办，全国人大常委会法工委等一系列单位。

　　事情越搞越大。而事实上，国家邮政总局文件单方出台后，也招致外经贸部和信息产业部的不满。一位接近国家邮政局高层的人士对《商务周刊》透露，外经贸部在接到国际快递企业的申诉函件后，向朱基总理呈交了一份工作报告，提出邮政总局的做法欠妥，会招致其他国家对中国履行WTO承诺的质疑。朱总理对此作出批示，要求妥善解决这一问题。

　　最后，由国务院秘书局出面，召开信息产业部、外经贸部、邮政总局三方联席会议。协调的结果就是9月5日的“补充通知”，明确邮政专营范围除了私人信函，外加了“县及县以上党政军机关的信函”，其他业务跨国快递公司可以经营。而且，放松了委托要求，只要总公司办理了业务委托手续，分公司可简化委托程序。而所谓邮政专营500克以下信函的说法，也不再提及。

　　表面上看，这等于否掉了邮政总局64号文件的单方规定。但经过这一回合的较量，国家邮政总局还是如愿以偿拿到了对国际快递业务的行业监管权。而在此前，有关国际快递业务的管理权之争一直是邮政总局与外经贸部争执的焦点。

　　专营，还是垄断？

　　在中国国际货运代理协会副会长李力谋看来，邮政苦心孤诣于“专营”和监管这两把杀手锏，用意很简单：扶植自己的孩子EMS。按照2000年的数据：在国际快递业务方面，邮政的增长不足14%，而同期UPS在中国的增长速度高达45%。而最新的统计数字显示，EMS国际快递业务的市场份额已经被严重蚕食，2001年留给它的蛋糕只剩下了1/3，而此前EMS的份额曾一度达到过九成以上。

　　但是对于邮政垄断的指责，中国通信协会邮政委员会顾联瑜教授并不认同。“从理论上说，政府要求邮政业务专营，这属于政府垄断，而不是市场垄断。”顾一字一顿地对《商务周刊》说。但顾并不否认，要寻找加入WTO以后的出路，中国邮政必须改革政企不分的官商体制。

　　邮政市场开放问题将不可避免。”长期从事邮政业务研究的顾联瑜说，在邮政普遍服务方面，没有人会要求市场化，这部分任务只能落到中国邮政头上；而诸如邮政储蓄、报刊发行、速递业务等有利可图的好买卖，跨国公司则一再要求按照市场规则运作。

　　“WTO遵循公平、公正的规则，但事实上，很难做到各方利益的均衡。以邮政领域而言，尽管都承诺对等开放，但一是国外公司不需要担负普遍服务的任务，其二，外国公司有实力进入中国市场，而中国邮政企业要想进入到别国市场可能就难上加难了。”顾联瑜对此颇为顾虑。

　　“我们惟一的目的，就是保住我们的市场开放底线。WTO服务贸易总协定中，有关快递业服务市场开放承诺明确注明：中国邮政当局规定的专营业务除外。”顾联瑜说。

　　中国邮政在拼命扩大着自己专营的业务范围，但这毕竟还是有悖于一个明显的趋势：国际邮政市场与业务的整体开放。从国际范围内看，邮政专营业务范围的缩小已是大势所趋。北欧瑞典等国邮政业务已经完全对外资开放，一个最新的例子是，英国邮政今年9月决定向德国邮政局部开放国内邮政专营市场，而且承诺5年内市场完全放开。