财政支付取消“二传手”

　　邓聿文

　　据报道，从2003年1月1日起，湖南省将实施国库集中支付核算改革试点工作，并争取在“十五”期间，所有省直单位全部实施这一制度。届时，湖南所有的政府财政性资金全部取消“二传手”，即所有的政府财政性资金全部纳入国库单一账户，所有的财政支出必须由国库直接支付。这样做，将从制度和源头上防止截留挪用、私设“小金库”等现象。

　　媒体是把这作为政府反腐倡廉推出的重大举措来报道的。但笔者看来，它更多的是事关如何建设公共财政的问题。

　　财政专家们指出，中国进行以公共财政为目标定位的改革，必须着眼于公共财政的3个基本特征：一是满足社会公共需要，即要满足大部分人的公共物品或服务的需要，以调节中国越来越大的收入分配差距，并对宏观经济运行进行调控；二是立足于非营利性，即公共财政框架下的政府部门，一定是一个以公共利益最大化为动力的单位和实体，它必须提供物质保障，但不能直接介入市场，这样可以避免政府部门以权谋私的腐败行为；三是政府收支行为规范化，包括两个方面：一是法治的健全，二是全部政府收支形成完整统一的预算。

　　一般而言，建立公共财政体系和框架的改革包括两个方面的内容。首先，在财政的收支结构上要转变观念，从政府对社会经济各方面的全面干预，逐步转变为政府只对市场失效部分进行补充。其次，用公共的方法管理财政。

　　如果着眼于上述目标的话，毫无疑问，当前我国公共财政改革的重点是政府预算。这是因为，我国政府的收支不仅有预算内、外之分，而且还有制度内、外之别。有关测算表明，近年来，我国预算外收入的规模一直保持在预算内收入的50%以上，而制度外收入的规模大体上也与预算外收入相当。这种收入格局必然导致与之相适应的支出格局。这也就意味着我国有一半以上的政府收支游离于政府预算控制之外。

　　政府收支管理的这种现状反映了我国的财政还不是真正的“公共财政”。而没有统一的政府预算，就不可能有真正的公共财政。因此，可以说，将预算外和制度外收支都纳入预算统一进行管理，是我国构建“公共财政”框架的基本前提。不仅如此，通过将制度外、预算外收支逐步归并到政府预算中去，以实现我国政府预算“统一性”，还不仅仅是一个简单的管理问题，其根本要害在于规范政府部门的行为。

　　在这方面，湖南的做法是成立国库集中支付核算局，专门负责国库集中支付工作。比如，某行政单位如果要建一栋房屋的话，按照现在的财政体制，资金来源首先是由财政将钱层层下拨到这个单位的账上，然后由这个单位支付给承建方。而在实施国库集中支付核算改革后，这个行政单位将只负责“点菜”———确定建设情况，而“买单”工作将直接由财政负担。

　　因其具有透明性，公共财政又被称为“阳光财政”。现在的问题在于，在建设公共财政过程中，尤其是在政府预算制度的每一步改革上，因涉及到方方面面的利益，特别是政府部门自身的利益，在改革中可能会遇到较大的阻力。只有突破政府部门本位利益的阻碍，将改革深入下去，我国的公共财政框架才有可能建成。