□本刊记者赵小剑 胡一帆 黄锫坚 朱晓超／文

　　上篇：聚焦再就业

　　专访劳动和社会保障部副部长张小建

　　一次规格空前的全国再就业工作会议透露出什么样的政策取向

　　中国目前的失业率究竟达到了多少，是3.8%？7%？抑或是耸人听闻的20%？甚至30%？这之中当然存在着不同统计口径造成的误差，但不论是专家学者，还是政府官员，对于中国目前的失业状况都表达着自己的担忧。

　　中国的失业问题从来可以从不同的层面来观察。如果把数量庞大的农村富余劳动力和农村潜在失业考虑在内，情势便会骤然愈显严峻，相关的重大话题已经在识者与专家中谈论了多年；而即使仅将失业调焦到国有企业下岗工人，眼前日趋尖锐的挑战亦更逼迫人们思考对策又思考国策。

　　到今年6月底，中国国有企业累计下岗职工已经达到2611万人，其中91%进入各企业自办的“再就业中心”，依靠政府和企业发放的基本生活费维持生活，但实现再就业则困难重重。或许正与这种严峻的形势相关，国企改革、就业与社会保障制度的关系，日益成为舆论热点，更成为国家最高决策层关注的焦点。

　　今年9月12日至13日，全国再就业工作会议在北京召开。这个在中共十六大前夕召开的重要会议，仅规格之高便令人瞩目：除了在印尼访问的全国人大委员长李鹏，其余六名政治局常委无一缺席。会议主持人是国务院总理朱镕基，江泽民总书记作了重要讲话。全国各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团的最高领导纷纷奉召来京赴会，中央和国家机关所有部委及相关大型国有企业的负责人都参加了会议。

　　如此特殊时机，如此重要会议，其背景是什么？该如何看待中国当前的就业形势及其挑战？中国有关国企改革及再就业政策会否发生调整和改变？而且，随着就业问题被置于前所未有的高度，中国的宏观经济政策取向会否发生某种转向？

　　9月13日夜，再就业工作会议刚刚结束，在紧接着就要召开的全国劳动和社会保障厅局长会议驻地，《财经》采访了劳动和社会保障部分管就业与培训工作的副部长张小建。采访从晚11时一直进行到深夜2时30分。

　　最困难的失业群体

　　历年积存下来的下岗职工是再就业最困难的群体，这部分人目前有上千万，他们的再就业问题长期得不到解决，不仅会影响稳定，而且会使我们的国企改革和结构调整都难以继续

　　《财经》：目前感受到就业压力的有三类人员，即城镇新增劳动力、农村富余劳动力和企业下岗失业人员。为什么这次会议的主题只集中在下岗失业人员再就业上？

　　张小建：这三类人员中，就业最困难的就是下岗失业人员。1998年，党中央、国务院召开“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，提出要组建再就业服务中心，实施再就业工程。当年全国下岗职工有1220万人，我们的目标是，第一年解决一半下岗职工的再就业，以后每年解决的再就业人员不少于新增的下岗职工。计划用五六年左右的时间，逐步消化结构调整中出现的下岗职工。

　　可是，实际上，四年来每年新增下岗职工超过了实现再就业的人数。这些年，再就业率逐年降低，1998年是50%，1999年降至42%，2000年是35%，2001年是30%，今年上半年更下降到9%。这当然有客观原因，一是我国劳动人口众多，在现有的经济规模和结构内，可提供的就业岗位不足，劳动力供大于求；另一个更主要的原因是，这些年有能力就业的，早就再就业了，历年积累滞留下来的，都是属于年龄比较大、技能比较单一的下岗职工。他们是再就业最困难的群体。

　　在20世纪80年代，中国GDP每增长一个百分点，平均能拉动增加就业岗位240万个。到了90年代，GDP每增长一个百分点，只能拉动增加70万个就业岗位。况且面对这些新增岗位，大量下岗失业人员也未必能够竞争得到。这部分人目前有上千万，他们的再就业问题长期得不到解决，不仅会影响稳定，而且会使我们的国企改革和结构调整都难以继续。就业是民生之本，下岗失业人员不能实现再就业，只靠低水平的社会保障，难以长期熬下去。从这个角度看，就业是社会和政治稳定的关键因素。

　　《财经》：衡量失业状况的指标是失业率。海外媒体对中国失业率有很多争议，认为失业率数据不能反映真实的失业状况。中国目前的失业状况究竟怎样？

　　张小建：中国失业率的官方统计是3.8%。这个指标的准确名称应该叫“城镇登记失业率”。我们判定失业者的基本标准，一是看你现在有没有工作和收入，二是看你是否要求就业。城镇登记失业率就是统计在城镇失业的劳动者，到就业部门进行登记的数量。登记表明你是要求就业的，如果你不来劳动部门登记，证明你没有就业意愿，就不算失业者。这是国际通行的标准。目前我们的城镇登记失业人数是733万，城镇登记失业率是3.8%。这个数字在1998年是3.1%，1999年是3.3%，去年是3.7%，今年上半年是3.8%。

　　当然，我国的失业率和国际上的统计相比有差距。一是只统计城镇失业，没有包括现在农村的1.5亿富余劳动力。有人算出20%多的失业率，就是把1.5亿农村富余劳动力算在里面。

　　二是没有把下岗职工算进去。下岗职工尽管没有工作，没有收入，但他还是企业的人，没有和企业解除劳动合同。这部分人目前大约有500万。如果几年以后下岗和失业完全实现并轨，两部分人就可以合并计算了。下一步，我们还要运用入户抽样调查的方法，对城镇失业进行调查和统计，与城镇登记失业率统计共同使用，相互补充。

　　新政策雏形

　　会议明确把净增就业岗位等作为对各级政府官员进行政绩考核的重要内容。比如一个市长，要发展城市，可以去搞工业项目，也可能搞了一些形象工程，但是如果老百姓的就业解决不好，失业率特别高，这个市长恐怕就不好当了

　　《财经》：记得1998年召开过一个“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，与之相比，你认为这次“全国再就业会议”有哪些新内容？政策面有何变化？

　　张小建：会议的主题、精神是一脉相承的。具体说来，这次会议有这么三个特点：

　　第一个特点，我们过去讲促进再就业，考虑具体政策和培训、就业服务的措施比较多，而这次会议更多地要求从整个宏观经济上来考虑就业问题。就是说我们在考虑经济增长的同时，也要考虑为就业开拓空间。这是一个重要的变化。经济发展的规模、经济增长的速度，都要考虑怎样能够有利于扩大就业。

　　说具体一些，比如我国的经济结构，应该能够适应我们国家人口多的国情和扩大就业的需要，不能只强调发展技术密集型、资金密集型产业。我们也不能只发展效率高的大型企业，还要发展就业多的中小企业。我们国家现在第三产业的从业人员比重是27.7%，而发达国家一般都在70%以上。如果我们未来的经济增长能保持在百分之七到八的速度，同时结构上更多地去发展就业潜力大的第三产业服务业，就能为就业打开更宽广的空间。

　　今后国家在进行整个经济规划，制定涉及全局的经济社会政策和确定大的建设项目时，要在注重提高竞争力的同时，把扩大就业作为一个重要因素来考虑。

　　《财经》：那么会不会如一些经济学家所预测的，中国的宏观经济目标正在从经济增长转向充分就业？

　　张小建：没有必要把这两者对立以来，搞得那么绝对。经济增长和扩大就业都很重要，是相辅相成的。

　　这次会议已经明确，把增加就业和控制失业作为各级政府宏观调控的重要指标，纳入国民经济和社会发展规划。把净增就业岗位、解决困难群体就业、落实再就业政策和加大再就业资金投入作为具体工作目标，层层分解到各地区各职能部门，作为对各级政府官员进行政绩考核的重要内容。比如作为一个市长，要发展城市，可以去搞工业项目，也可能搞了一些形象工程，但是如果老百姓的就业解决不好，失业率特别高，那么这个市长恐怕就不好当了。

　　第二个特点，是这次会议提出要更好地运用财政、税收、信贷这些经济杠杆来支持扩大就业。过去我们也有免税的政策，但是起点比较高，要求一个企业吸收60%的下岗失业人员才予以免税。起点这么高，很少有企业能够做到。这次计划把标准降低，使更多吸纳下岗失业人员的企业能够享受到减免税收的优惠。

　　在财政上，主要采用社会保险和岗位补贴的办法。这也是刺激企业多吸纳下岗失业人员。

　　还有就是小额信贷的政策。过去有些下岗失业人员是自谋职业或搞微型企业，缺乏资金支持，因为没有人愿意给他们做担保。现在国家计划建立一个担保金。当然这个担保金也是有条件的，下岗职工先要参加创业培训，你搞的项目也必须经过论证。同时银行还得按照市场的规律办事。再搞一些财政上的贴息，这样就会消除下岗职工在获得创业资金上的障碍。

　　《财经》：会议提出，鼓励国有企业要挖掘内部潜力，多渠道安置富余人员。前些年也这么提过，这次重提“主辅分流”，有什么新政策？

　　张小建：这正是我要说的会议的第三个特点。

　　前些年国有企业的下岗，90%都发生在那些亏损企业和停产半停产的企业。这些企业生产难以为继，所以出现下岗是必然的。但中国加入WTO以后，我们一些有优势的大型企业，为了提高竞争力，就要实行减员增效。像中石油，减了100万人，还剩50万人。但如果100万人全都释放到社会上，社会根本承受不了。

　　因此要出台鼓励企业把就业压力内部消化的政策。20世纪80年代曾搞过多种经营、优化组合，也是从内部消化富余人员。但是企业的这部分资产在产权上没有分开，人还是原企业的人，并没有从根本上解决冗员过多的问题。

　　这次是从产权上给政策。从主业剥离的资产，如汽车队、托儿所、食堂等等，可独立核算，实现产权的多元化。国家允许新的经济实体带着非主业、闲置资产的一部分出来，允许职工带着岗位与企业脱离关系。虽然这样并不能增加新的就业岗位，但至少不会增加新的失业，没有把人推向社会。

　　以上这三个特点都是大的方面。还有一个更加具体的方面，叫“4050”政策。即男50岁、女40岁以上的大龄下岗失业人员，他们确实难以参加就业市场的竞争。对这部分人要在一些社区里为他们开发一些公益岗位。钱从哪来？由政府掏钱。政府出工资，招那些下岗职工，做保安、搞绿化、搞卫生。有些地方把这称做是政府出钱买岗位，专门安排就业困难人员。

　　《财经》：这些政策已经成形了，还是仅仅是设想？

　　张小建：会后中央要发一个关于促进再就业的文件。围绕这个主要文件，各有关部门要下发一个形成体系的配套文件。主要的专项政策要经过国务院批准，从各个系统下发，共同落实中央的方针政策和总体要求。

　　利益博弈

　　不同部门的利益的冲突，从来都是存在的。需要一种比部门利益更高的制约机制

　　《财经》：再就业的优惠政策过去也有，但我们在各地采访的时候，经常发现有一些地方政府的部门利益与就业政策相抵触，比如城管、工商、税收等等，客观上阻碍就业的政策。对于此类问题这次会议有没有提出办法？

　　张小建：这是一个很现实的问题。不同部门的利益的角度不同，其行为出现矛盾或者相互抵触的现象从来都是存在的。对这种情况，需要一种比部门利益更高的制约机制。比如一些地方成立一个再就业领导小组，建立一套机制。由地方党委、政府的领导牵头，把就业的增长作为官员考核的一个重要指标。要求各部门制定的政策必须要有就业的相关考虑。

　　在这次会议上，有计委、经贸委、财政、税务、工商、银行、劳动保障、工会八个部门的领导作了书面发言，对本部门促进就业的工作进行安排。这之中就有统一协调的含义。

　　再就是监督机制。部门的监督是从上到下的。另一个是联合监督，政府的监察部门和各有关部门的领导联合进行监督，这是横向进行的。还有就是媒体监督、群众举报等，采取这些措施来推动落实政策，制约个别政府职能部门的行为。

　　《财经》：如此政策倾斜，自然对下岗职工再就业有利。但会不会因此不利于城镇新增劳动力和农村剩余劳动力的就业呢？比如说，清退农民工，换成下岗职工。这种做法好像有一个形象的比喻叫“腾笼换鸟”。

　　张小建：这个问题要具体分析。从中国现有城镇新增劳动力的角度看，这部分人一时不能就业，还可以依靠家庭，不至于立刻生活无着。再说他们毕竟年轻，现在全国推广劳动预备制，还可以让他们继续学习，参加培训，用一两年的时间提高职业技能，也能延缓进入劳动力市场的时间，减少就业压力。这部分人的整体竞争能力毕竟大大高于下岗职工，他们的就业尚有时间和空间。

　　农村富余劳动力这一块，他们在家乡多少还有土地，土地实际上也是他的一种保障。农民进城打工，不挑不拣，只要有钱挣就干。这一点许多城市人做不到。对他们，只要城门打开，他们就能进城打工。实在找不着工作，还可以回家。因此，只要政府不关闭城门，对他们公平对待，合理领导，防止克扣他们的工资，再适当给予培训就行了。

　　说起“腾笼换鸟”，1998年搞再就业工程时，确有些城市这么做。我们劳动保障部一直不同意这么做，不能用清退农民工来解决城市就业问题，这只是岗位的置换，没有新增就业岗位。但同时，我们调查发现，这也不是一个主要的问题。那些因为清退农民工而腾出的岗位所容纳的下岗职工不超过下岗职工人数的10%，而且清退出来的岗位，很多是下岗职工不愿干的。

　　总的来讲，大、中学毕业生找工作与农民工进城务工的领域，以及下岗职工再就业的领域，是有一定区别的，各有各的道。

　　当然从整体来讲，从高层领导到劳动保障部，都要求统筹考虑和安排这三方面的就业。只是在目前，要重点解决下岗失业人员的再就业问题。

　　“并轨”与再就业

　　再就业和“并轨”是紧密相连的。“并轨”的速度要看再就业解决得怎么样。如果再就业解决得好了，“并轨”就有基础；如果再就业解决得不好，“并轨”不可能快

　　《财经》：这次再就业工作会议还特别提到了深化改革和扩大就业的关系。提出“鼓励企业消化富余人员，不推向社会”。这是不是意味着关闭国有企业“再就业中心”的步伐要放缓？

　　张小建：就全国来讲，下岗职工离开本企业的“再就业中心”进入失业保障体系，没有时间表。现在的情况是，沿海经济发达地区的下岗已逐步并入市场，比如上海没有下岗职工了，已经撤消“中心”。福建今年“中心”里还剩几千人，广东还剩万把人。但是经济不发达地区职工出“中心”就困难些。辽宁作为老工业基地，目前在搞试点，经验还有待于总结。出“中心”就要解除劳动关系，企业就要给职工补偿，但有一部分困难企业拿不出这个钱，那就要继续保障他们的生活。

　　总之再就业问题必须抓好，再就业和“并轨”是紧密相连的。“并轨”的速度要看再就业解决得怎么样。如果再就业解决得好了，“并轨”就有基础；如果再就业解决得不好，“并轨”不可能快。

　　下篇：辽宁社保实验

　　计划经济时代的工业重镇辽宁，如何在痛楚的转轨蜕变中自我救赎

　　在中国国企改革的辞典上，“社会保障”从来就与“下岗”、“再就业”等词汇联系在一起。国企的低效、冗员以及战略性退出，使下岗与失业在所难免。而在大量的失业面前，国家必须提供有效的社会保障。这是政府应尽的责任与义务，也是保障改革继续前行之必须。

　　当前的国企改革，应对下岗失业的保障网设计一般有三层：第一层是“再就业服务中心”，下岗工人进入本企业的“中心”，每月领取基本生活费；第二层是失业保险，下岗职工若三年后仍未实现再就业，企业就要与其解除劳动合同，按规定支付经济补偿，职工依法享受失业保险；第三层是最低生活保障，符合低保条件的人享受最低生活保障。最终当其进入退休年龄，则领取退休养老金。

　　无论如何，建立社会保障网是国企改革之必须，又直接影响改革的进程。2000年末，在全国社会保障工作会议上，国务院出台了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》。计划经济时代的重工业基地辽宁成为全面“建网”的试点省。试点从2001年7月1日启动。

　　这是一场极为艰难的实验。近十余年来，辽宁赖为支柱的国有传统大工业一直在破产的边缘苦苦挣扎，与之相伴的是被困在下岗、失业漩涡中的百万产业工人。截至2001底，辽宁国有企业共有在岗职工218万、离岗职工119万、离退休人员271万，这三个数字都是“全国第一”。不仅如此，辽宁省还提前进入了老龄化社会。到2001年底，全省参加基本养老保险的企业职工和个体工商户人数为666.7万人(含国企、集体企业和其他类型企业)，离退休人数为271.5万人。参保者和退休者之比是2.5∶1，大大高于全国平均水平。

　　在试点艰难推进一年之后，2002年7月22日至24日，国务院总理朱镕基踏访辽宁，考察试点改革。随同朱考察的阵容相当强大，囊括了计划、经贸、财政、民政、劳动、金融、工会、专题办等各领域的重要官员，足以窥见此项改革不同寻常的重要与特殊。

　　辽宁试点究竟进展如何？操作者遇到了哪些主要困难和挑战？整个社会保障网的编织如何进行战略选择？如何进行利益平衡？——《财经》8月以来前往辽宁进行大量现场采访，并前后与分管试点改革的副省长刘克崮进行了两次长谈。

　　本文以记者采访实录与刘克崮的谈话为两条线索同步展开，希望读者能从中窥见辽宁试点的方方面面。

　　背景：试点启动

　　辽宁社保试点改革的重点内容主要有两项：一是社会统筹基金和与个人账户基金实行分别管理，做实个人账户；二是从2001年1月1日起，国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨

　　　采访实录：

　　出租车穿过铁路，进入了沈阳的重工业区——铁西区。眼见房子渐渐低矮下来、破旧下来，马路也窄了起来。只有路边悬挂的“团结努力，铁西区再创辉煌”之类的大幅标语，还在一派衰败的气氛中，向人们提醒铁西曾经有过的繁华时光。

　　“铁西”，曾是一个让人艳羡的名字。这个39平方公里、75万人口的传统重工业区，在上个世纪50年代是中国最大工业城市沈阳的核心地带，它集中了沈阳市80%的国有企业。建国初期，沈阳是全国经济和重工业发展的重点地区之一，新中国第一台精密丝杠车床、第一架歼击机、第一台1.25万吨卧式挤压机、第一台大型斗轮挖掘机、第一台巨型变压器、第一台超高压油路断路器、第一台高压循环离心泵等都在沈阳诞生。六七十年代，沈阳又陆续建立了煤炭、电力、炼焦、冶金等能源和原材料工业、汽车、拖拉机制造业，以及合成塑料、合成橡胶、合成纤维单体三大有机合成材料和电子等工业，成为中国最重要的重工业基地。

　　然而，按照苏联式计划经济模式进行的工业布局，最终为实践证明不具有效率而且延误了中国的经济发展。20世纪80年代以来的中国改革开放先是从国有企业之外的“增量”起步，由民营、外资以及一些新兴创业型国有公司的蓬勃兴起，带来经济的高速增长和繁荣，至90年代，更明确了建立社会主义市场经济的改革目标和以市场手段配置资源的主导原则，最终，改革的手术刀指向曾经辉煌的大型国有企业。东北的重工业基地辽宁首当其冲，沈阳的骄傲伴随着传统工业优越地位的丧失消失殆尽。设备老化、技术陈旧，产品附加值低、供过于求……各种困难纷至沓来。目前全市主要工业企业生产设备属国际先进水平的仅13.4%，属国内先进水平的仅19.2%。据了解，沈阳全市只有十分之一的大中型企业得到不同程度的改造，20世纪60年代以前的老设备70%还在运转。

　　大面积的国企凋敝，使得偌大的铁西工业区几乎成了一座空城。当年兴旺繁华、足以让铁西人自豪的“国企一条街”北二路，如今被称为“亏损一条街”——这条街上的国有企业几乎全部亏损。沈阳只是整个辽宁省国有传统企业“夕阳西下”的一个缩影。辽宁省的工业总产值过去多年居中国首位，享有“辽老大”的美誉，但近年来已降到全国第10位左右。

　　与辽宁国有企业同步承受着巨额经济转轨成本的，是处于下岗、失业漩涡中的数百万辽宁产业工人。雪上加霜的是，老龄化社会的阴影也笼罩了辽宁。2000年，辽宁省60岁以上的人口占到13.24%。沈阳市全市480万城区人口中，60岁以上的老龄人口达70多万，占总数的14.7%。仅鞍钢一个企业的退休人员就相当于深圳市退休人员的五倍，其在岗职工与离退休职工的比例是3.2∶1，也就是说三个在岗的工人养一个离退休职工。

　　辽宁，计划经济时代的工业重镇，众多国企宠儿和劳动明星的故乡，在市场化取向的改革中，正在经历着漫长而痛楚的蜕变。在这种情形下，对于正在老龄化、下岗、失业、贫困与疾病中挣扎的辽宁来说，一张能够帮助众多贫困者渡过难关、弥合社会差距、维护社会稳定的社会保障网，就显得格外重要。

　　刘克崮(访谈纪要)：

　　在辽宁进行社会保障试点改革，是2000年4月朱镕基总理在辽宁视察时首先提出的。

　　1997年，朱镕基总理来到辽宁，提出了国有企业三年(1998、1999、2000)脱困，主要内容表述为“鼓励兼并，规范破产，下岗分流，减员增效和实施再就业工程”。而2000年正是国企改革的决战阶段，辽宁碰到的各类社会保障问题都非常严峻。2000年4月，朱总理再次来到辽宁，视察辽宁国企脱困的情况，首先提出辽宁完善社保体系改革试点。

　　2000年末，全国社会保障工作会议召开，国务院出台了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，涉及城镇职工基本养老、基本医疗、失业等社会保险制度和城市居民最低生活保障制度。会议决定，在辽宁全省范围内进行完善城镇社会保障体系试点，中央财政在资金上给辽宁以帮助；其他省、自治区、直辖市可自行决定是否选择一个市进行试点，但中央财政不予特殊支持。

　　试点改革的总目标是“一外三化”，即建立独立于企业、事业单位之外的资金来源多元化，保障制度规范化，管理服务社会化的社会保障体系。重点内容主要有两项：一是养老保险制度的发放办法的调整和个人计提方式的调整。个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%。企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金。社会统筹基金和与个人账户基金实行分别管理。社会统筹基金不能占用个人账户基金。二是从2001年1月1日起，国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，由企业与其解除劳动关系，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。

　　在此之前的2000年夏天，国务院成立了专题办公室，设计社保改革总方案。2001年年初，试点方案一经确定，国务院专门成立了完善城镇社会保障体系试点工作小组，劳动和社会保障部张左己部长任组长，财政部、经贸委、民政部、税务总局、中华全国总工会等七八个部门参加，劳动和社会保障部副部长王建伦任办公室主任。

　　2001年2月14日，闻世震书记、薄熙来省长就辽宁省完善城镇社会保障体系试点工作向朱总理作了专题汇报。朱总理在听取汇报后，提出了四条试点改革的基本原则：把政府与企业的责任分开；把规范实施新体制遇到的问题与解决历史遗留问题分开；对职工区别情况制定不同政策；考虑辽宁试点的可推广性。这四点原则非常重要。

　　在试点实施方案形成过程中，劳动和社会保障部、财政部、民政部、国家经贸委、国家税务总局、国务院体改办、国务院专题办、全国总工会等部门都对我省给予了极大的支持和帮助。从2001年2月至4月，我们的《试点实施方案》四易其稿。4月30日，省委书记闻世震、省长薄熙来就完善城镇社会保障体系试点工作再次向朱总理做了专题汇报，朱总理听取汇报后，明确了试点的有关政策和中央对辽宁的支持原则。5月21日至22日，国务院试点工作小组还专门召开了试点工作座谈会，征求其他省试点城市对我省试点实施方案的修改意见，在此基础上形成了《试点实施方案》(第五稿)。

　　5月25日，吴邦国副总理召开总理办公会，确定了试点的各项具体政策，提出了中央财政对辽宁试点资金的补助办法。6月6日，朱总理主持召开国务院总理办公会议，专题听取了国务院试点工作小组和我们关于社会保障试点工作的汇报。会议充分肯定并原则通过了我省的试点实施方案。6月15日，省政府将试点实施方案正式上报国务院审批。国务院亦正式批复此方案。2001年7月1日，社保试点改革正式在辽宁启动。

　　“养老保险制度革命”

　　把过去养老保险实际上的“现收现付制”改成社会统筹与个人账户相结合，并做实个人账户，使个人账户的所有者真正成为自身养老财产的所有者

　　　采访实录：

　　养老保险体系，是社会保障体系的重中之重。辽宁养老保险的改革核心之一，就是“做实个人账户”。

　　20世纪80年代中期以前，中国的养老保险体系实际上是一个以企业(单位)为载体的现收现付制养老保险制度。经过十多年的演进，中国养老保险体系从表面上看来已形成由基本养老保险、企业补充养老保险以及由职工自愿参加个人储蓄性养老保险这三个层次的养老保险。

　　然而，这种设计在实践中却变形为中国现行的“统账结合”的“部分积累制”。所谓“统账结合”，即个人账户与社会统筹相结合，其本意是从现收现付制向基金积累制转轨。问题是，在实际运作中，由于以前低工资、高福利的计划经济体制，老职工的积累已经固化在国有资产中，而国家并未对这部分老职工的养老金进行明确的补偿，社保部门为了维持运转，只好“寅吃卯粮”，挪用年轻人个人账户的资金发放当期的养老金，实际上又退回到纯粹的现收现付制。这使得“统”、“账”表面上的划分失去了实际意义，个人账户形同虚设。

　　辽宁此次养老保险改革试点，就是要使“统”、“账”彻底分开，使个人账户的所有者真正成为自身养老财产的所有者，不允许继续挪用新人的个人账户。

　　此举堪称中国养老保险制度的一次革命。其微观效果是显著的：每个人的账户上都有了一笔实实在在属于自己的钱，这是个人积累体制的开端。去年底辽宁做实个人账户总额是13亿元，至今已累计28亿元，预计到年底将累计45亿元。这是为将来的老龄化社会作准备。尽管储备还不是很多，但辽宁显然已经上路了。

　　补足由于做实个人账户带来的窟窿并非易事。在辽宁，事实上是中央和地方政府拿出资金，来偿还养老金的欠账。原则是中央财政出资75%，辽宁地方财政出资25%。然而，辽宁全省当期养老金收入(2001年为115.8亿元)和当期的养老金支出(2001年为159亿)缺口仍然有几十亿，再加上辽宁省每年都有新增退休职工，去年又将部分档次的养老金标准提高了31.5元(辽宁省目前平均养老金的月标准是518元)，中央还需要为辽宁养老金的经常性缺口再补助40亿元，辽宁地方财政也需要再掏10个亿，这样才能实现养老金的足额按时发放。

　　随着个人账户的建立，过去以单位为主体的养老发放体系也不复存在。辽宁省劳动和社会保障厅副厅长蒋斌告诉《财经》，辽宁从2000年10月1日推开养老金社会化发放。在初步做实个人账户之后，目前社会化发放率已达100%。离退休职工每月只需要凭退休证到银行领取养老金，只有部分偏远地区要通过邮局和当地的经办机构来发放。辽宁养老已经告别“单位所有制”。

　　至2001年底，辽宁全省参加基本养老保险的企业职工和个体工商户人数为666.7万人(其中，企业职工606.7万人)，离退休人数为271.5万人。2002年1至6月，辽宁省共发放企业离退休人员养老金83.7亿元。试点一年来，275万名企业离退休职工按时领到了基本养老金。

　　记者在辽宁采访时了解到，在2000年之前“单位所有制”盛行时，辽宁大量企业拖欠养老金曾引发过不少社会冲突，集会游行时有发生，而以2000年春犹胜。现在，很多退休老职工对养老金能有保障相当满意。这部分钱在辽宁的平均数字为每人每月518元(今年7月1日调整标准后为548元)。基本养老金之外，一些效益好的企业仍对退休职工发放少量补贴，数字在每月70元至百余元不等。目前，恰恰是这后一部分“非社会化”多余，成为一些退休职工啧有烦言之所在。

　　刘克崮(访谈纪要)：

　　辽宁的试点在养老这一块可以概括为“做小做实”。改革以前，个人账户的规模是本人缴费工资的11%。这由两部分构成，即个人出5%，单位出余下的6%。现在个人账户规模从原来的11%调整到8%，全部由个人交纳，也就是说个人缴纳的比例由原来的5%涨到8%，单位不再为个人缴费。这就叫“做小”。企业原来缴纳工资总额22%的缴费比例不变，但企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金，企业原先为个人账户缴纳的6%回归统筹基金。

　　试点方案最重要的部分还在于，个人账户完全由个人缴费形成。过去的养老金制度虽说也有个人账户，但那11%只是权益记录，实际上现收现付在当期都给支了。改革后，个人账户中个人工资总额的8%不许挪用，储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。社会统筹基金和与个人账户基金实行分别管理。社会统筹基金不能占用个人账户基金。这就是所谓“做实”。

　　辽宁省从去年的7月1日开始全面启动改革，去年做实了13.2亿元，今年做实了15亿元，累计28亿元。

　　在辽宁这样一个状况下，做实个人账户，有很多困难。第一个困难就是如何建立起最优的管理个人账户资金的组织体系。也就是说谁来收钱，谁来存，钱怎么走。过去社保资金曾经由劳动部门自行征收和管理。这出现过一些毛病，比如挪用。现在全国推广的是建立财政专户，就是劳动部门征收完后到财政部门建立一个专户，将征和管分离。我们增建了一项，就是由地税部门收钱，然后资金入国库。国库非常中性，当天通过国库结算系统结到省财政专户，验明正身，再打到省社保公司总部，在国有商业银行那里立一个社保个人账户基金专户。这是个人的钱，存进个人的户，有总账，在基层也有明细账，谁也不许动。养老金由社保经办机构负责发放，由社保经办机构按规定运营，以实现保值增值。

　　第二个困难是怎样记清每个人的个人账户。这个工作量很大。我们现在有666万个个人账户，以前记不清楚问题不太大，因为那时是名义的个人账户，现在不同了，每一笔账都要记得清楚、准确。这是个人的权益，要和个人的账户里实际存的钱相对应。我们研究了一套新的统计体系，尽量进行信息化管理。起步时有一部分用的是人工，现在已实现了计算机记录管理。现在从省里的社保公司和财政专户(在财政厅为社保单独开立的账户)上都能查到每个人的个人账户。

　　缺口悬念

　　辽宁做实个人账户新增加的基金缺口，中央和地方一起堵。原则是中央财政出资75%，辽宁地方财政出资25%

　　　采访实录：

　　在国家承诺包揽国有企业职工的养老、医疗等保险，实行现收现付制的情况下，职工的社会保障缴费在发放工资以前已经作了扣除。这笔钱积累在国家手里，用来兴建国有企业，职工不需要也没有个人账户积累。这样，在中国现收现付制向基金积累制改型的过程中，势必会出现“空账”问题。国家对于老职工历史欠账的补偿既合理又合法，因为在工资扣除基础上形成的这部分国有资产产权本来就属于为这种积累作出贡献的老职工，在改成基金积累制自然应该将这部分积累还给他们。国家是否偿还曾为国有资产的存量积累作出过贡献、又往往在经济改革利益重组过程中受到利益损失的老职工的这笔欠债，是一个关乎数以亿计的老职工的基本权益和政府政治信誉的重大问题。

　　国家对老职工的社会保障欠账既包括对在实施基金积累制(1993年)前已经退休的老职工(“老人”)的欠账，又包括新制度实施前参加工作，目前还没有退休的老职工(“中人”)欠账。中央财政每年给辽宁省划拨的四五十亿，主要用于补偿“老人”的常规性养老金缺口，“老人”实际上并无个人账户可言。此次中央为辽宁“做实个人账户”的补贴主要是针对“中人”的养老金补缺。

　　　刘克崮(访谈纪要)：

　　外界都普遍都认为辽宁的养老金欠账很多，缺口很大。看这个问题，需要区分两种不同的缺口。我们当期养老金支出本来就有缺口，大约是50个亿，这个窟窿是试点前就存在的，是老窟窿。试点要做实个人账户，原来账户中个人出资的5%要按住，不许动，当期支出就会少了这5%。这个5%就是新窟窿。

　　辽宁是试点，中央和地方一起堵这个窟窿。原则是中央财政出资75%，辽宁地方财政出资25%。按照这个比例，从2001年7月1日至2002年7月1日，中央财政出资21.6亿元，辽宁地方财政出资8.4亿元。现在这些资金都己经到位。

　　老窟窿那一块，辽宁地方财政补了大约10亿元。新老窟窿全部补上了，才能实现由银行具体操作的社会化发放。有的时候资金周转不开，地方政府都要借钱给银行。辽宁地方财政支出一年500亿元，用于补窟窿的不在少数。

　　有人说中央财政给辽宁一定的支持是偏心，我不这么认为。辽宁是一个老工业基地，历史上为国家做过很大贡献，20世纪50年代到70年代，我们的政策是“低工资，广就业”，企业的利润，甚至折旧都已上交国家，现在这批职工老了，养老金没有积累，而老国有企业实力又很弱，国家帮一下是非常应该的。这是在解决历史遗留问题。

　　需要区分的是，中央给辽宁的资金是两个不同性质的部分：一部分是实行普通社保政策所需要的钱，另一部分才是多补给试点的一部分钱。第一部分的钱中央也补给了其他有困难的省市。

　　当然，和其他省市相比，辽宁的养老金缺口的确要大一点。原因就在于很多企业停产、半停产，缴不了或欠缴养老金。企业离退休人数多，缺口当然会大。

　　我们要求如果企业还在经营、发工资，就应该缴养老金。欠缴我们就追缴。企业如果有能力了，能开工资了，就应该补缴。如果企业停产，不发工资，它的缴费基数就是零，职工的个人权益就没有了，他老了以后得到的养老金就会比别人少。

　　缴费人数下降也是一个问题。现在国企有大批人离开，他们原来是足额缴保费的，这就是损失。我们现在的任务就是要跟踪他们，他们现在到哪里去了？你们得继续缴费呀。如果你不缴费，你的权益就没有了；如果你缴费，你的权益就续上了。

　　诀别“再就业中心”

　　2001年下半年，辽宁开始解除下岗职工与原企业劳动关系的“并轨”操作，到去年年底解除劳动关系51.5万人。今年1至7月，已经解除了18.6万人，合计70.1万人。今年下半年计划还要再解除30万人。这样，全省所有企业的“再就业中心”可以全部关闭

　　　采访实录：

　　辽宁试点的另一项重要内容，是下岗职工基本生活保障向失业保险并轨(官方简称“并轨”)。

　　据辽宁省劳动保障厅就业处处长许晓青介绍，辽宁省各企业“再就业中心”里的职工最高峰时达64.2万人。他们的基本生活费标准是每个月200多元，并由企业代缴养老、失业、医疗三种保险，两者相加共300多元。改革的任务是渐次关闭中心，把“下岗”明确为“失业”。

　　1998年5月，“全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”召开，提出凡有下岗职工的国有企业都要建立再就业服务中心，下岗职工“进中心、保生活”。这之后，各地的国有企业便开始大规模建立本企业下岗职工再就业服务中心，凡是在企业没有岗位、没有收入，同时也没有与企业解除劳动关系的下岗职工，一律进入中心，领取基本生活费，并接受再就业培训。

　　据统计，到2000年6月，全国已建立再就业服务中心约12万个，在中心的下岗职工600多万，其中361万国有企业下岗职工实现了再就业。但加上新增下岗人数，去年下岗职工总数仍在1100万人到1200万人之间。到今年3月底，全国国有企业下岗职工为653万人，其中93.3%进入了再就业服务中心。

　　说到底，“再就业服务中心”还是意味着下岗职工生活保障的“单位所有制”，因此只能是一种过渡性产物。决策层最初确定“中心”存在期为三年。2000年底，国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，提出“推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨”，2001年国有企业原则上不再建立新的“中心”，原有“中心”逐步关闭，其中的下岗者逐步与原企业解除劳动关系，向失业保险“并轨”，建立社会化的失业保障体系。

　　2001年下半年，辽宁省的“并轨”试点开始操作。在此过程中，如何筹集职工解除劳动关系的补偿金是一大难题。许晓青告诉记者，“有相当数量的国有企业都处于停产半停产的状态，企业本身很长时间没发工资了，现在让它去筹集经济补偿金支付给职工，困难相当大。”

　　更为棘手的是企业拖欠职工各项债务难以了结。这些债务包括工资、集资款、医疗费、采暖费等。债务问题不解决，职工怎么能同意与企业解除关系呢？

　　2002年5月下旬至6月中旬，辽宁省总工会在对省内14个市的下岗职工进行了一次入户访谈与问卷调查。接受调查的1024名下岗职工中，工资被拖欠人数为469人，拖欠集资款415600元，欠缴养老保险费292201.1元，拖欠医药费469016元，拖欠动迁费142209元，拖欠采暖费205188元，拖欠工资1713153.63元，合计3237367.73元。企业拖欠职工的平均债务是9000元至1万元。

　　2002年，辽宁省政府提出，“并轨”人员的企业欠债要争取偿还50%，省政府已经组成了一个解决企业拖欠职工债务的小组，专门研究如何尽快解决企业拖欠债务问题。

　　在整个社保体系的搭建中，辽宁已经确定将把隐性失业显性化的“并轨”作为工作重点。全省4100多个再就业中心到去年底只剩下1400多个，今年底将大部分关闭。到今年7月中旬，已经与原企业解除劳动合同的职工总计为70.1万人。

　　　刘克崮(访谈纪要)：

　　辽宁社保试点中，“并轨”是工作量最大，处理不好也最容易危及社会稳定。

　　要实现“并轨“，就避免不了解除职工的劳动关系。当然这要依法进行。这个“法”，第一是《劳动法》，第二是劳动部颁布的[1994]481号文件。《劳动法》规定，个人和企业形成劳动关系要签订劳动合同，如果是企业没到合同期提前裁员，企业需要对个人支付经济补偿。这与所谓“买断工龄”是不一样的。

　　解除关系，最现实的问题是资金问题。以前下岗职工在“中心”的生活费实行“三三制”原则，也就是财政、社会(失业保险基金及社会捐赠)和企业各出三分之一，实施结果是财政承担了70%，其中中央出40%，地方出30%，企业出15%，社会出15%。为了解决困难企业难以全部承担应付的经济补偿金问题，国家和省、市财政都给予了一定的资金支持。去年“并轨”的51.5万人，在支付的经济补偿金中，中央财政补助占36.4%，地方财政补助占28.6%，企业筹资占35%。

　　2001年7月，“并轨”正式启动后，我们组织了培训，让各级领导，主要是市委市政府的领导掌握“并轨”的大政方针，接着培训省、市干部，主要在劳动和财政部门，他们再在本系统进行培训。再就是到企业培训。这一套培训进行了7、8、9三个月。根据试点实施方案,我们制定了12个规范文件,在此基础上，又制订了若干个操作细则，一直到很细的操作流程，如企业如何申请，如何报资料，劳动部门如何审核，补助资金如何划入县区财政并轨专户等。

　　9月中旬，辽阳走出了第一步。是一个有机化工厂，大约有200多人需要解除劳动关系。我去那里看了看，工作做得比较细。领导比较熟悉政策，群众也比较通情达理。厂长对大家说，这个钱是各级财政帮的忙，企业出了一小部分，如果大家不走，企业的生活费也发不下去，大家只能隐性就业；如果解除关系，大家就可以光明正大地挣钱了，还可以得到经济补偿金，依法享受失业保险待遇。最后大家就接受了,厂长还请大家吃了一顿饭。

　　辽阳一起步，其他地方就动起来了。第二个是营口。这中间我们又召集分管的副市长开会，进行推动。到了10月下旬，“并轨”开始进入快车道。“十一”前，有10万人左右解除劳动关系，11月就达到30多万，12月中下旬，一天就有几万。沈阳的审批截止日是12月20日，日期临近时，审批地点门庭若市，24小时办公。

　　我们今年的工作重点还是并轨。到去年年底解除关系51万人。今年上半年已经解除了18.6万人。合计到今年7月底，共解除关系70.1万人。今年计划还要再解除30万人。

　　去年试点前，辽宁全省有4100多个再就业中心，到去年底只剩下1400多个。盘锦市的再就业中心去年就全部关闭了，今年上半年鞍山市的再就业中心也全部关闭。我们争取到年底关闭全省绝大部分再就业中心。

　　“硬机制、细操作”

　　关键是解决失业和就业的关系。如果安排不好就业，补偿金无论多高，都是死钱,花完就没了，心里是不踏实的

　　　采访实录：

　　和养老保险制度的变革相比，“并轨”因涉及职工国有身份的变化，因而是更为严峻的挑战。在职工和企业解除劳动关系的背后，不仅牵涉到许多复杂的个人切身经济利益，更包含许多难以言表的心理情感因素。因此，“并轨”给当事人带来的心灵冲击和给社会带来的动荡也更为明显和剧烈。近年来各地发生了一系列群访事件，如今年3月轰动一时的“大庆事件”，多与解除劳动关系有关。

　　严峻的现实给出的教训是，必须在“并轨”的同时，解决好出“中心”人员的出路问题，让他们踏上再就业之路。

　　正是鉴于现实的严酷，这些年辽宁对抓再就业不遗余力。1998年到2000年全省平均每年实现就业人数为50万人左右，2001年，辽宁省实现就业和再就业人数是82.8万人。今年1至5月，全省实现就业和再就业人数为38.5万人，其中第一产业就业3.2万人，第二产业就业6.7万人；第三产业就业26.8万人(社区就业11.2万人)；劳务输出1.8万人。

　　记者来到因煤而生、因煤而衰的阜新市。这是一个资源枯竭型城市，也是下岗失业的重灾区。据阜新市矿务局破产办安置组负责人李斌介绍，阜新矿务局于1999年10月被列入资源枯竭矿山关闭破产计划，于2001年4月宣告破产。阜新市劳动服务公司副经理王群在接受《财经》采访时称，阜新市一共有15.5万名下岗职工，今年上半年实现再就业26671人，主要途径是进入第一产业从事种植业，以种大棚蔬菜和花卉为主。这就是一度颇为轰动、曾引起争议的“工人变农民”。

　　但由于经济发展程度、政策制约和下岗职工个人条件等因素的制约，再就业不可能是一片坦途。辽宁省总工会生活保障部副部长赵玉莲告诉记者，在今年6/7月份，辽宁省总工会对省内14个市1024名下岗职工的调查显示，下岗失业职工再就业率为46%，仍有相当一部分人未实现再就业。这部分人没能实现再就业的原因，按由多到少排列是：有病、无技能、年龄大。他们是再就业过程中的绝对弱势群体。

　　记者在沈阳铁西区的采访中，亲睹下岗职工再就业的艰难。这里修建于五十年代初期的工人村，是铁西最大的工人居住区，100多栋苏式单元楼当时在全国率先引领了“楼上楼下，电灯电话”的工人住宅新潮流。而今这里已经破败凋敝，是下岗失业的重灾区。不少正当盛年的工人下岗后没有机会就业，只能在夜市做小买卖为生，还经常受到城管部门的随意性处罚。

　　记者在采访中了解到，许多下岗职工在再就业过程中中经常受到来自城管、工商、卫生防疫、税务等部门的刁难，使原本就不易的就业旅途更是举步维艰，可见促进就业的各项优惠政策还没有完全落实。记者获悉，近期省政府还要出台促进再就业工作的实施方案，准备加大促进就业优惠政策的落实，建立一个定期检查制度、协商通气制度、监督制度。

　　　刘克崮(访谈纪要)：

　　处理出“中心”问题，方向很重要，方式、方法也很重要。大庆在企业和职工解除劳动关系上出了点问题，不是政策问题，主要是工作问题。大庆是75个亿解除了7.3万人的劳动关系，每人平均10万元多一点。我们去年是38个亿解除了51万人的劳动关系，没有出现任何大规模的群访事件。

　　这里的关键是解决失业和就业的关系。如果安排不好就业，无论那笔补偿金无论多高，那是死钱。对于还有两三年就要退休的人来说，一笔死钱可以凑和，因为他马上就可以领退休金了。但对于离退休还有四五年以上的人，拿的是一笔死钱，花完就没了，心里是不踏实的。

　　我们在推进“并轨”的同时推进了再就业工作。在开始起步的时候，我们就是保障、就业同时抓。我们2001年有51.5万人实现了“并轨”，当年全社会却安排了82万人就业，其中10%进入一产，20%的人进入二产和劳务输出，70%投入到三产。一产就是回到农村种地、搞蔬菜大棚、承包果园林场，这部分人主要来自矿区，比如阜新矿、抚顺矿等，都是一个矿带起一个市、一个县，矿一关闭，这个城市就都陷入了困境，许多矿区地处偏远，很多人只有去种地。对这种做法是有非议的，说工人去当农民，不符合产业结构变动走向。我说你那是纯理论，现在这是一个过渡期、阵痛期，最重要的是有饭吃。走出阵痛期它就会正常了。

　　二产是指大概念的二产，有一部分是国企、外资、股份制企业扩张规模后新建的。三产包括社区服务，像保姆、小时工、清洁工、医护、保安等，还有一部分是社区外的三产，包括餐饮、服装、修理等。

　　最近几个月，辽宁的下岗职工50%以上实现了再就业，就是说去年“并轨”下来50万人，半年左右有25万人能再就业，然后力争在一年之内达到80%再就业。这一段时间，他如果不能再就业，每月有200元左右的失业金，此外还有先前领取的经济补偿金，如果他家里有老人和孩子，最后还有低保兜底。所以补偿金、失业金、低保金三道线，中间还有就业，就能安定一方。

　　在辽宁出“中心”的70多万人中，今年领取失业金的有36万人，剩下的就是今年的新就业人数。全社会的宽口径的就业大数是50.3万人。去年就业的82万人，是全社会的大口径，其中包括国有、集体企业下岗失业人员，也包括城镇新增劳动力。

　　此外，在支付经济补偿的同时，要考虑利益差。如果“并轨”人员领取一笔经济补偿，但留下的人年底拿的奖金更多，走的人心里就不平衡了，他们就会要求分享改革的成果。

　　辽宁在“并轨”操作中，比较注意适当控制不同群体的反差，规定已实施并轨的企业要注意在岗职工与解除劳动关系人员的利益平衡，严格控制在岗职工工资、奖金的增长幅度，避免不同群体之间的攀比和弱势群体心理失衡。我们把这叫作“低水平、低反差”，即经济补偿金水平高不了，利益反差就不能大。

　　我们还有一个做法可以概括为“硬机制、细操作”。就是说定下来的事情一概不变，补偿标准是不高，去年人均补偿金7600元，但在现实客观条件下只能如此，又符合规定。重要的是去解决就业，解决其他问题。我们的操作是非常严格的。我们专门设立了一个解除关系的银行账户，劳动部门要对名单进行审查，钱拨下去，档案交过来，入政府劳保部门的档案库。

　　辽宁的试点，已经走过了一年。经验和教训都有待于总结。不久前朱镕基总理来考察，他的评价是充分肯定，认为辽宁的社保试点是成功的，中央建立社保制度总的方针决策是正确的，在辽宁试点的决策也是正确的。朱总理说，在大庆的余波下，很多人对辽宁的改革产生了疑惑。我们来了辽宁，听了汇报，也看了很多企业和社区，疑惑解除了。

　　今后会加速往前走。原计划是三年，但我们想两年内就把试点的主要工作完成，也就是到今年年底。接下来要做的工作是要一步深入完善。例如参保，有一些没有参保的人，我们会继续扩大参保面，还有养老保险、医疗保险的扩面，尽快实现对社保上应参保人员的覆盖。第二个方面就是征收。我们现在的征缴率是94%多，我们想今年能不能达到97%、98%。这个难度比较大，因为辽宁停产、半停产的企业非常多。再有就是“并轨”的工作还是要继续做。我们已经完成了70万的并轨任务，今年还有30万的任务，明年可能还有二三十万。

　　失业保险缺口凸现

　　采访实录：

　　职工出“中心”，意味着他将到社会上依法享受失业保险。截止到2002年5月底，辽宁省去年已“并轨”的51.5万人中，36.5万人办理了失业保险登记，23万人享受失业保险待遇。

　　同样在这个时间点，辽宁全省失业保险参保人数为627.6万人，当期基金收缴4.1964亿元，支出3.6806亿元，基金滚存结余总计6.3175亿元，享受失业保险待遇总人数为40.5万人。

　　尽管目前失业保险基金收支相抵后，有六个亿的滚存节余，但是，随着下岗职工大批出中心，与企业解除劳动关系后进入失业人员行列，失业保险的压力加大，有可能出现缺口。

　　失业保险资金不是省统筹，是各个市统筹。失业保险金的缺口，按照国家政策提出的“下岗生活费节余可以用来补充失业保险不足以及低保的不足”，省里可用基本生活费节余进行补助。

　　许晓青告诉记者，国务院早在1999年就已发布实施了《失业保险条例》，规定企业交纳工资总额的2%，在岗职工交纳其工资的1%。失业保险没有个人账户，全部进入统筹。国家的《失业保险条例》早在1999年就已发布实施，为了保障并轨人员享受失业保险待遇，辽宁省又出台了一个补充规定，规定在1999年以前欠缴失业保险、但做出补缴计划、并在1999年以后补缴的企业，职工也可以享受失业保险。后来又规定，实在没办法补缴的企业只要做出补缴计划，职工也可以享受失业保险。

　　现实表明，企业欠缴失业保险费的现象仍然很严重。2001年底全省欠费7.16亿元。截至2002年3月底，辽宁全省欠交失业保险费100万元以上的企业共有52户，大部分是停产半停产企业，累计欠费金额2.4亿元。如此一来，2002年辽宁省失业保险基金的缺口还将会加大，失业保险的任务也将更为艰难繁重。

　　刘克崮(访谈纪要)：

　　2002年辽宁省计划50万国有企业下岗职工出“中心”，加上2001年已经出“中心”的51万人，解除劳动关系人员将达100万有余。若扣除其中的一部分人已经就业，估计会有半数左右的人员需要领取失业保险金。加之原有上年接转的失业人员和本年度其他非国有失业人员，2002年是失业保险金支出的高峰年。

　　目前看，辽宁省的多数市在花完失业保险金的历史结余后，当期运行会有一定缺口。我们准备动用一部分下岗职工基本生活费节余来弥补，同时积极争取中央财政补助。要进一步加强失业保险的日常管理工作，加强管理队伍建设，严格享受失业保险待遇人员的资格审核。同时还要积极创造岗位，努力促进就业。辽宁省提出了今年确保80万人、力争100万人实现就业和再就业的工作目标。我们对相关部门和系统的要求是，使有劳动能力、有就业意愿的国有企业并轨人员在并轨后的半年内有50%的人就业；一年内有80%的人就业；两年内有90%以上的人就业。我们已采取了一系列相应措施来落实这一目标。

　　采访后记

　　沈阳，既有市中心的高楼林立、灯红酒绿，又有铁西区的空旷厂区、萧索街道，因而被人称为“夹在两张皮之间的城市”。在为期两周的时间里，记者在沈阳及附近一些城市，与省级领导、社保部门干部、工会干部以及下岗失业人员等各阶层人士共二三十人进行了交谈，时时感受着当地深化改革过程中的种种沉重。

　　事实上，当地社保试点的内容相当全面，除了城镇企业养老与失业保险两大重点，还包括城镇职工医疗保险、居民最低生活保障制度和机关事业单位的养老保险等内容。与以上“五险”相关的基础设施建设也已进入实施。

　　试点仍在进行中，论定成败为时尚早。按当地主管部门自己的看法，尚属进展顺利的试点工作仍然存有不少问题，包括“进展不够平衡，并轨企业拖欠职工债务问题严重、偿还率低，社会保险基金的征缴手段不硬、企业欠费现象仍然存在，社区建设投入不足，相关法律、法规不完善等问题”。他们觉得，未来努力方向已经明晰，而且操作办法也初步心中有数，试点的成功应当是有把握的。

　　作为中国社保体制改革的重要一环，辽宁实验引人瞩目。各个局部的得失经验尚需品味研究，而已有的艰难实践在阐述着一个基本道理：只有搭建好社会保障网，才能解决大量下岗失业人员的生活保障；只有下大力气促进再就业，才能有效地支持社会保障网的建设；而只有把推进国企改革、再就业和社会保障结合在一起考虑，才有希望解决所有问题。这是改革攻坚的又一个浴血战场。■