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农民减负，县和乡、村就要减收，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次的问题
陈锡文／文
正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，是国家为减轻农民负担而实施的一项重大举 措。安徽全省试点两年多，农民比改革前人均每年少交税费三四十元，总体减负31％，足以说明这一改革确已初见成效。但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。农村税费改革在试探中面临的这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题：
第一，在目前的国民经济格局下，县乡经济在总体上到底能否支撑农村基层政府和基础教育的正常运转？有三组数据可能有助于理解这一问题：一是我国目前农业户口的总数为9.34亿人，小城镇的居民约在1.5亿人以上，因此，户籍在县和县以下的人口合计达10.8亿以上，占全国总人口的85％强。二是目前我国农业中的从业人员达32451万人，占全国从业人员总数的44.43％，而农业生产总值却只占GDP的15.2％。三是县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％。这就不难理解为什么在内地有相当多农区的县乡政府和教育部门运转困难了。大凡农民负担重的地方，几乎都是县乡财政拮据的地方。原因就是当地的经济不发展，财政没有增收的来源，而开支却呈刚性增长，于是就不得不加重农民的负担。
我国县及县以下经济在所有制结构方面的一大特点，就是没有多少国有经济，更少国有大中型企业。如再没有非国有或非公有制经济在非农产业方面的发展，那么可作为县乡财税主要来源的，当然就只剩农户了。比较一下全国各地的县乡状况就不难看出，农民负担重不重、基层政府和基础教育能否正常运转，差别其实就在于非农产业中的民营经济发展得如何。显然，如果不改变大多数人口分布在县以下的格局(而这在近中期内肯定是难以有根本性变化的)，那么主要靠在GDP中比重不断降低的农业，是支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。
因此，从县乡自身的角度看，只能是通过发展非农产业中的民营经济，培育新的财源，改善县乡财政的收入结构，农民的负担才真有可能减轻。而这就涉及整个国民经济的发展战略和资源配置问题。
第二，农民负担与目前的财政体制有什么联系？安徽改革试点的实践表明，不增加上级财政对基层政府的转移支付，农民的负担就不可能减轻。同时，整个农村的税费改革进程，客观上又受制于上级财政的转移支付能力。仅此两点，就足以反映出在目前的财政体制下，相当多县乡政府的财权和事权实际上是不平衡的。而这种不平衡，恰恰就是不少地方农民负担沉重的主要原因。
实事求是地说，一些地方随意加重农民负担，特别是引发恶性事件的农民负担问题，确实与少数基层干部个人的品德和作风有关。但全国存在如此大面积的农民负担问题，基本原因必定在于体制。改革财政体制是一项复杂的系统工程，从减轻农民负担的角度看，当前迫切需要的，是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系。这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。
目前各级财政都不宽裕，但看看各类城市近年来日新月异的发展和变化，应该说扩大对农村转移支付的可能性是存在的。因为农民每年的全部税费负担，毕竟才相当于全国财政总收入的7％～8％。把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事。减轻农民负担、缩小城乡差距、提高农民购买力，这才是促进城市经济持续健康发展的正途。
第三，农民负担与乡镇政府的职能定位和机构设置有什么联系？机构臃肿、人浮于事，似乎是大多数人对目前乡镇政府的评介。因此机构改革、人员精简当然也成为农村税费改革的配套内容，并已取得了一定成效。目前全国乡镇财政供养的人员约1280万人(不包括不在编人员)，其中约200万为离退休人员。在职人员中，党政干部约140万人，平均每一乡镇近35人；乡村教师近700万人，占人员总数的65％以上；其余200余万为事业机构人员。前几年精简的力度主要在于清退不在编人员(当然此事尚未完成)，但再往下减，难度就来了：要维持党委、政府、人大、政协、纪检、武装等六套班子及其必要的工作部门，每个乡镇35名党政干部似不能算多；大规模精简教师则又与加强农村基础教育的客观要求很不吻合；精简事业编制人员，除非撤销机构，否则就必然转向“企业化管理”，财政不拨款而直接向农民收费。
这当然不是说乡镇机构和人员的精简已面临山穷水尽，而是说想维持原有的总体格局，改革的余地确乎不大。因此就至少需要在两个方面作更深入的思考：一是全国平均每个乡镇6083户、23252人，其经济规模和实力是否支撑得起一个六套班子齐全的完全政府？因为有一级政府就不仅要养人，更是要干事，不是仅发工资就能运转的。二是前几年的政府机构改革中，设在乡镇的不少负有行政职能或承担提供政府公共服务职能的机构，已经改为事业机构性质乃至企业化管理了，因此看似吃财政饭的人减少了，但直接向农民收费的理由却增加了。
农村税费改革触及的问题显然远不止上述这三方面，但仅此已不难看出这项改革所涉及的面之宽、层之深。因此，称之为是我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一次重大变革，确是毫不过分的。
作者为国务院发展研究中心副主任
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