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本刊记者 胡一帆／文
安徽省一个农业大县两年间税费改革的轨迹，折射出中国农村税费改革全面推进的制度瓶颈
7月10日，安徽长丰县吴山镇桥冲村杨圩队农民孙前友，手拿一张《农业税纳税通知书 》，走进县农税局设在镇上的“纳税大厅”，缴纳税费改革后新确定的农业税。缴税通知书上的内容很简单，只有“农业税201.1元”几个字，这就是孙前友一家三口今年午季要缴的所有款项。
如果在过去，孙前友是不会主动上门交税的。那时节，县、乡(镇)的干部们总是分人分片包干，一头扎到村里，挨家挨户催缴这税那费，直闹得鸡飞狗跳。
在孙前友的家里，记者还看到了他保留着的1999年缴费账单，上面这样记着：“1999年，村提留、乡统筹238.26元，教育集资59.63元，农业税51.5元，合计349.39元。”其实还不止这些。事实上，一年里县、镇还有许多无法详记的税费，比如屠宰税、耕地占用税等等，“早记不清了。”孙前友说。
变化从2001年开始。“镇里给每家发了一张《农业税纳税通知书》，说是以后不让干部上门去收，得自己到镇上去交。反正是要交的，人家都写清楚了，那就自己来交吧。”孙前友说起此事显得平淡而自然。说话间，他把201.1元钱和《纳税通知书》一并递给窗口里边的出纳员，拿到一张收据和一块毛巾后，从长长的缴税队伍中退了出来，推着他的板车转身离去。那块毛巾据说是镇上为鼓励农民上门缴税，专门用作奖励的。
如今，几乎在安徽省每一个乡镇的“纳税大厅”，都发生着与此相同的故事。
农民负担确实减下来了
长丰县是一个农业大县，下辖30个乡镇、2个工业区，363个行政村。有22万农户，86万农业人口，占全县总人口的92.32％。长丰县地处江淮分水岭，是个典型的易旱易涝地区，目前还是国家扶贫工作的重点县。
2000年，已经在安徽省内部分地区试点多年的农村税费改革开始在全省范围内推广，长丰县也在这一年开始了改革。4月，长丰县在县财政局内成立了县农税局，与县税改办协同工作，专职处理县内一切农税工作的调研和政策制订工作。经过一年的调研，县农税局于2001年3月出台了《长丰县农业税征收管理暂行办法》，以此作为县农税征管行为的基础。
作为全省税费改革最基本的要求，长丰县首先把向农民收取的税费项目和税率作了调整。按照省里定下的标准，把原有的多达数百项的各种收费，合并为农业税和农产品特产税，这两者称为“正税”，上交给县乡两级基层政府。此外还有一笔附加税，实际上就是往年的村提留，这笔收入留在村里，用以维持村级财务的日常开支。
农业税的计算方法是，首先确定农户1997年第二轮承包的耕地面积(即“计税面积”)，然后根据1993年～1997年全县亩均产量以及所承包耕地质量的差别，计算或换算出的每亩耕地的粮食产量(即“计税常产”)，再以省里制定的计税价格和税率，就可以确定这家农户应缴的农业税金额。
农业税规定为不超过7％，农业特产税税率执行省定税率，农业税及农业特产税的附加税规定为不得超过正税税额的20％。这是省里的铁规。长丰县农税局荣局长对记者坦言：“中央和省里规定的对于农民负担的减免，我们可以肯定地说，都已经达到了。这是要‘摘官帽’的事，谁也不敢马虎。”
为了规范农业税的征收，长丰县在全县各乡镇建立了农业税收纳税服务中心及征收点，推行“定点、定时、定额、公开征收”的“三定一公开”征管办法；由县农税局牵头组织，在各乡镇设立纳税大厅，作为当地农民缴纳税款的专门场所。并且保证常年征收，而在午、秋两季缴税集中的时期，纳税大厅24小时不间断工作。
从2001年起，全县的农业税及农业税附加一律由农税干部负责征收管理，农民自己到大厅缴税。同时明令禁止非农税干部及协征人员上农户家中征收农业税，以防止干部乱收费。
2001年，长丰县第一次依据这样的办法征收，当年农民主动到纳税大厅上缴的农业税就占全县应收农业税的76％。
根据长丰县农村税费改革办公室的统计数据，税改前农村税费负担总额为9499万元，到2001年税改调整后为5826万元，净减少3673万元，减幅达到39％，农民人均减负42.7元，亩均减负26.4元。
基层财政出现缺口
农民的税费负担实实在在减下来了，可县、乡(镇)两级政府却感受到了改革带来的压力。
1999年，长丰县未实行税费改革时，全县财政收入总计1亿4338万元。其中农业税并不多，仅1252万元，可是从农村收取的各项税费合计却有9499万。尽管如此，当年县财政支出1亿7714万元，尚存3376万元的财政缺口。
2000年，税费改革启动之后，县财政从农村获得的收入基本上就只有以农业税为主的少量农业税收，县乡从农业获得的收入出现刚性的减少。2001年，长丰县的财政收入为1亿4581万元，基本上与1999年持平，但其中农业方面的收入包括农业税4523.8万元、农业特产税82.7万元、耕地占用税170.5万元、契税收入78.1万元，总计4855.1万元。从农业收入上作简单比较，农村税费改革后长丰县农业方面的刚性收入减少部分为4643.9万元。
从统计数据上看，记者还发现，从1999年至2001年的三年间，长丰县在农村税费收入减少、总体财政收入微弱增长的同时，县级财政的支出却大规模增长，当年的财政支出达到2亿5676万元，比1999年时增加开支45％，由此产生的财政缺口达到了1亿1095万元，比1999年时的财政缺口扩大了228.6％。县乡财政进一步陷入困境。
长丰县县委书记张晓麟对记者解释说，按照全省税费改革的统一部署，县级财政保证乡(镇)、村不留资金缺口，过去由乡村自行承担的农村义务教育部分教师工资，改由县级财政承担；过去的“五统”被要求纳入预算管理；对于“五保户”、军烈属的补助也一律由县级财政支持，县财政支出因此出现了大幅的增长。
2000年以来的农村税费改革，对于县、乡(镇)的财政收支的影响逐渐显现出来。根据长丰县相关农税官员的介绍，即使算上当年中央和省下拨的支持税费改革的转移支付资金，全县的财政缺口也只有大约一半左右能够得到弥补，此外的部分就只能先挂起来再说。
县级财政出现缺口，乡镇财政日子也不好过。记者采访发现，尽管县财政承担了一部分过去由乡镇一级承担的支出，乡镇一级的财政压力仍然不轻。
长丰县吴山镇是县内重点经济开发区之一，财政收入在县内相对丰裕，在进行农村税费改革后，财政收入仍有870多万元。但该镇的一位官员仍多次向记者抱怨，由于需要承担的事务众多，镇财政的压力仍然非常大。
吴山镇有中、小学及幼儿园共18所，县财政承担了镇内500多位教师的基本工资，使镇财政减少开支300多万元。但是除此之外的教师福利待遇、工资调级，学校的日常开支、校舍的危房改造，仍需要乡镇财政承担，每年的开支将近200万元，仅此一项就占镇全年财政收入的23％。为了达到上级卫生部门的标准，去年兴建镇卫生院，镇政府又花费300多万元。仅此两项，镇政府的财政收入所剩无几。
县乡两级财政的匮乏，必然给农村税费改革造成负面效果。税费改革是一项复杂细致的工作，主要靠县乡村的基层干部推动，可是财政可支配收入剧减，既导致政府提供公共产品和公共服务的能力大为下降，还直接影响到基层干部的经济收益，有的县乡甚至连干部的工资也发不出来，这自然会影响他们推动改革的积极性。
当有限的财政能力与沉重的行政事务并存时，为了抵消税费改革带来的收入的减少，一些地方政府回到乱收费的老路上，造成农民负担的反弹，就是自然而然的事了。根据长丰县税改办披露的情况，2001年，仅在农村义务教育方面的收费，县内就发现有违规收费达51.27万元。
不仅是长丰，在安徽全省范围内，这样的事也一再上演着。据调查，税费改革的第一年，安徽省濉溪县24个乡镇中就有六个要求再收费，其中一个镇已经列出了18个再收费项目，主要是用于上级要求的达标项目的支出。
自我改革成效有限
普遍存在的资金缺口，仅靠上级政府的资助是不可能解决的。2002年，农村税费改革最终只是确定在安徽及其他新增的16个省份试行，就是因为国家拿不出更多的钱来资助地方财政。
“在等不到、靠不上、要不到的情况下，要把农村税费改革推行下去，我们地方政府能做的只有开源节流。”张晓麟书记对记者说。
开源就是调整县内的产业结构，吸引外界投资搞开发。然而，产业结构的调整与投资开发活动，都是中长期才能见效的，在全县基础设施没有发生根本变化的情况下，开源的效果有限。
节流的前提是把财政的账算精，这首先就必须有一个系统的财政体系，强化预算约束、管理。去年，长丰县各乡镇先后都设立了会计核算中心，统一镇财政预算内外资金管理，全县86个财政拨款单位全部进入核算中心，接受核算中心的约束管理。
村级财务则全部收归乡镇统管。依据去年长丰县农委出台的《长丰县村级财务管理暂行办法》，规定村级财务管理实行“村有乡管”，乡镇则相应设立“村有乡管”管理中心，从乡镇农经站和财政所人员中确定专人担任各村的主办会计，村内则只设一名报账员，负责处理村里的日常经济业务活动。
从2000年的11月起，长丰县又开始着手行政和事业机构的改革，目前已经基本完成。一年来，全县各乡镇党政机构从原来的5～8个减少到1～3个，全县乡镇行政编制精简了21.9％，此外，乡镇事业机构由平均12.2个压缩到6～7个，编制精简了29.4％。
在村级财务上收到乡镇统管后，各村的编制也大大缩减。全县首先进行了行政村的撤并，共撤并行政村192个，并村的同时，各村干部的编制也由过去的5～7人减少为3～5人，总共精简村干部1812人。
但长丰县县委书记张晓麟也承认，编制缩减了，并不代表着财政供养的人员就减少了。在这次机构改革中调减下来的人员，目前仍然能从各级财政拿到他们的基本工资，县乡财政仍在供养他们。县乡政府要做的是，不再增加新的编制。只要不再多进人，伴随这些编制外的财政供养人员的自然消亡，财政开支缩减的效用将会逐渐显现。
针对目前仍在事业单位的工作人员，县政府也作出了一些试验性的调整，其中一个方法就是由县里拿出一部分耕地，交由这些工作人员耕作，此后县财政也只支付他们的基本工资。一位就职于《长丰报》的记者，就是这种行动的参与者。今年，他与其他九人联合承包了20亩地，今年种了一季早甜桃，是从美国引进的优良品种，引种也很成功。
张晓麟书记将这样的精简办法称作是“体外循环，慢性消肿”。但他认识到，仅靠这样的办法并不能从根本上扭转基层财政的窘境。“我们的‘财’与‘事’之间的确存在着冲突，它只能依靠配套改革，在以收定支的基础上，通过调整基层的‘财’与‘事’来解决。”张晓麟说。不过，他对改变现状的前景并不乐观：“很多‘事’的根源在上级政府，财政收入的分配也是由上头定，这些不是基层能解决的。”他说。
长丰县还在为推动税费改革进行着一系列改革，眼下就正在筹划把农村生产用水市场化。这些改革效果如何，前景怎样，还不得而知。税费改革的前路，仍然漫长而复杂。
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