作者：过勇 胡鞍钢

　　上篇：行政垄断已成为中国经济转型中最严重的产生腐败的领域之一

　　行政垄断已经成为渐进转型经济中最严重的腐败形式之一。由于它是通过国家法律、行政法规和规定的形式取得垄断权力的，因此也常称为法定垄断(statutory monopoly)。

　　1、行政垄断的腐败特征

　　曼昆将市场垄断分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。

　　市场垄断是市场竞争自发形成的，少数公司利用其资本、技术或管理上的优势，取得具有市场势力的垄断地位。市场垄断属于“结构性垄断”，即通过正当竞争实现的市场瓜分，有提高资源的配置效率的积极作用，有的时候甚至是受消费者所欢迎的。由于担心潜在的竞争对手进入这个市场，垄断者不敢使垄断利润太高。只有当已经处于垄断地位的企业采用操纵价格、划分市场、价格歧视、联手抵制、非法兼并等不正当手段排斥竞争的时候，消费者的利益才会受到威胁，构成“行为垄断”。

　　自然垄断主要指的是一些生产具有弱可加性的领域，即单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于多个企业生产该产品组合时的总成本。自然垄断一般出现在供水、供电、供暖等公用事业领域。自然垄断也会造成一些腐败机会，例如在出卖特许权的过程中的行贿行为等，但主要都属于行政腐败。

　　与市场垄断和自然垄断不同的是，行政垄断是政府通过法律、行政法规或规定的形式取得的，主要是为了维护该政府部门本部门、本地区所属企业的利益，这在渐进改革的国家比较容易出现。

　　根据定义，腐败指的是政府官员为了谋求个人私利而滥用公共权力的行为。这里的个人私利不仅包括该政府官员的私人(及其亲属)的利益，还包括其所在集团的利益。在中国这样的渐进转型经济，一些政府部门通过行政垄断的方式来阻止市场竞争，维护本部门、本地区所属企业的利益，属于典型的腐败行为。

　　2、行政垄断是经济渐进转型的结果

　　行政垄断是从计划经济向市场经济转型之后，旧体制遗留下来的问题。改革开放之前，中国实行的是计划经济体制。计划经济的一个基本特征就是行政垄断。在几乎所有的行业，从市场准入，到原材料的提供，价格的制定，产量的规定，都是由政府直接规定的，政府进行了垄断。1979年之后，政府放松或放弃了对大多数行业的管制，竞争的局面逐渐形成，社会主义市场经济体制逐步确立。但是在一些具有网络特性的行业，政府仍然处于垄断地位，常常以行业管理和维护市场秩序为名，通过法令、政策、行政法规等手段从事各种反竞争活动。政府既是游戏规则的制定者，也是运动员和裁判员，因此不可能真正反垄断，这就造成了所谓的“政府失灵”。

　　中国经济体制改革的一个核心问题就是“政企分离”，即政府从市场应该发挥作用的领域撤出，而将力量集中公共物品和服务的提供上。经过20年的努力，我国在这方面已经取得了很大的进步。政府退出了对许多竞争性行业的直接干预和指导。通过机构改革，撤销了许多行业主管机构，而统一将调控的权力交给了国家宏观经济管理部门。国有企业逐步与政府脱钩，真正成为市场的主体。但是，在传统的具有网络特征的非竞争性行业，例如电力、电信、铁路、民航等领域，行业主管部门作为行业利益的代表仍然以其属于自然垄断行业为借口，拒绝开放市场和引入竞争机制。这主要是由于这些垄断行业的企业大多数是国有独资或国家绝对控股的，政府对企业的经营、人事享有很大的发言权。此外，这些行业不仅要交纳各种税费，还要上缴利润，是政府财政收入的重要来源。这使得政府部门(主要指的是行业主管部门)不是代表和维护广大消费者的利益，而是代表该行业少数所属企业的利益，极力维护其垄断地位，甚至在某些时候做出与中央的方针政策相违背的决定。

　　改革开放以后，我国在财政体制上实行了财政分权和行政分权，扩大了地方和行业的行政权力，本地区、本部门企业经营的好坏，也直接影响到地方财政收入的高低。当本地区的企业竞争乏力，经济效益下降，政府和部门往往不是用市场的手段增强企业的竞争力，而是用行政命令，排斥、限制、阻碍外地或者部门外企业的进入。这种地方部门利益强化带来的追求本地本部门利益的欲望，是产生行政垄断，特别是地方保护主义的重要动力。

　　3、行政垄断的表现形式是行业垄断和地区垄断

　　行政垄断主要有两种表现形式：地区垄断和行业垄断，又称为“块块专政”和“条条专政”。

　　地区垄断指的是地方政府或其职能部门利用其行政权力设立市场壁垒的行为。地区封锁的表现可归纳为两大类：一是限制外地商品进入本地市场；二是限制本地商品、原材料及技术流向外地市场。地区垄断的危害是多方面的。首先，它阻碍了全国统一市场的形成和发展，不利于建立统一开放的市场体系；其次，它直接阻碍了市场竞争，侵害了竞争者的利益，严重妨碍了生产的合理布局和资源配置优化，还给了一些政府部门和官员寻租的机会，获得大量的非法报酬。地区垄断看似是保护了本地企业的发展，但是却损害了整个地区所有消费者的福利。

　　行业垄断指的是政府或政府的行业主管部门为保护其特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其他行业参与竞争的行为。

　　但是，我们应该看到，行政垄断的范围很广，绝不仅限于我们最常提起的行业垄断和地区垄断。电力、电信、民航、铁路等垄断行业的行政垄断现象固然令人关注，公用事业部门的垄断现象也越来越吸引人们的目光。高等教育、医疗卫生、体育、文化、娱乐、旅游等行业以及中介机构也存在行政垄断。

　　下篇：行政垄断造成的经济损失估计

　　1、行政垄断造成了巨大的经济损失

　　下面我们将分别从行业垄断和地区垄断两个方面来对行政垄断所造成的经济损失进行评价。

　　根据寻租经济学，垄断会扭曲资源有效配置，从而造成两类损失：一类是社会净福利损失(见图1△ABC)，通常称为哈伯格三角形(Harberger Triangle)。另一类是消费者损失，即消费者转移给垄断生产者的剩余(见图1口PmPcCB)，又称为塔洛克四边形(Tullock quadrangle)。从表面上看，消费者剩余只是财富的转移，并没有造成社会净福利损失。但是，塔洛克(Gorden Tullock)的研究表明，由于寻租和护租所造成的庞大成本，租金最终将会耗散，结果也造成了社会净福利损失。

　　此外，根据哈伯格和莱本斯坦(Harvey Leibenstein)等人的研究，垄断所造成的社会净福利损失(哈伯格三角形)其实很小，因此我们在这里主要考虑消费者损失。

　　在中国，行业垄断所造成的租金可以分为两个部分。一项是在垄断价格中体现出来的社会福利损失(即塔洛克四边形)；另一项就是行业垄断部门巧立名目非法收取的各项费用，将自身低效运营的成本和发展的投资强加给广大消费者。

　　在行业垄断所造成的社会福利损失估算方面，我们利用寻租理论计算90年代后半期中国部分垄断行业因垄断定价而造成的社会福利损失损失(见表1)；根据官方的统计数据，计算部分垄断行业在1998年到2001年之间收取的各类非法费用。

　　估算结果表明，中国的行政垄断已经造成了巨大的经济损失，成为腐败所造成的经济损失的一个重要组成部分，且远远超过了政府官员贪污受贿所造成的经济损失，从而成为中国当前最严重的产生腐败的领域。由于行政垄断直接侵害了消费者的利益，也已经引起了社会的广泛关注。

　　到目前为止，关于中国国内地区垄断所造成的经济损失的研究还很少。但是，巴黎国际研究和发展中心的经济学家庞塞特(Sandra Poncet)在这个领域的研究已经取得了重要的进展。根据他的一项最新研究成果，中国国内各省之间的关税在1997年大约相当于46%，而在此十年前大约相当于35%。中国国内地区贸易壁垒大约相当于欧盟各国之间，或是加拿大和美国之间的水平。更糟的情况是，在进口关税不断下降的同时，各省之间的贸易壁垒从20世纪80年代以来却一直在增加。庞塞特还发现，1997年中国消费者购买本省生产的商品数量是其它省的21倍，而1987年是11倍。与中国各省的国际一体化相伴的却是国内市场的瓦解。

　　庞塞特的研究表明，中国的地区垄断不仅十分严重，在中国不断融入全球经济一体化体系的同时还在不断恶化。因此，“块块专政”在今后相当长一段时期内仍将是中国行政垄断腐败的一个重要表现形式。

　　2、行业垄断租金的耗散

　　行政垄断所造成的租金主要有下列几种用途：

　　—承担了垄断行业企业低效率经营的巨大成本；

　　—成为垄断行业企业职工福利收入的主要来源；

　　—成为垄断行业政府主管部门非正式支出的一个重要来源；

　　—作为国有企业利润上交国家。

　　垄断租金为垄断行业企业的低效运营提供了条件。在我国，垄断行业企业的效率一般都比较低。根据刘树杰等人的研究，从1985年到1996年，我国垄断行业劳动生产率的增长率大大低于全国平均水平。同时，垄断行业的职工平均工资大大高于全国职工平均工资水平。根据我们的研究，1995—1999年期间电力行业比其他行业每个职工多收入14294元，平均每年多收入2859元，该行业平均每年多支出工资额为79.1亿元。行业垄断所造成的巨额租金为这些垄断行业的低效运营和维持比较高的工资水平提供了充足的资金。垄断行业高工资所耗散的租金估算如表3所示。

　　塔洛克的研究表明，租金最终将全部被耗散，从而成为净社会福利损失。但是从中国垄断行业租金的用途来看，还有一部分作为国有企业利润上交国家，显然没有耗散，这其中似乎出现了矛盾。但是，深入的剖析可以使他们理清这一困惑。根据刘树杰等人的研究，1996年，在垄断行业价格与1985年相比均有大幅度上涨，而且上涨幅度大大高于通货膨胀率的情况下，我国电力工业资金利税率为7.33%，与1985年相比下降了54.58%，铁路运输亏损13.8亿元，与1985年盈利64亿元相比，减利120%，市话亏损35.6亿元，邮政亏损70亿元。上述研究结果表明，垄断行业企业的利润在不断下降，而这恰恰验证了塔洛克关于租金最终将被耗散的判断。

　　值得注意的是，垄断行业上缴的利润中还应该包括政府从国有资产投资中应该得到的回报。再考虑到政府多年来给予国有企业的大量补贴，以及所得税返还、减免等优惠政策，垄断行业企业不仅耗散了巨额租金，还消耗了大量的国家应得的财政收入。

　　从上面所列的垄断行业租金用途中我们可以发现，还有相当一部分租金被上交给行业政府主管部门，成为了这些部门办公支出、职工福利、基础设施建设(在各地建设各种宾馆、招待所、培训中心等)、组织出外旅游、干部出国考察旅游等非正式预算开支的一项重要来源。

　　(作者单位：清华大学公共管理学院、中科院-清华大学国情研究中心)

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