央行反洗钱处宣告成立，预计到明年1月，从央行到商业性金融机构的反洗钱组织机构和法律框架将初步搭建起来。但是，欲促成一套庞大体系难度极大，专家认为，中国必须扩大洗钱定义的外延

　　本报记者张小彩 特约作者贺楠

　　中国人民银行已经开始向洗钱犯罪宣战。《财经时报》获悉，一套反洗钱体系正在由央行牵头构建。去年九、十月间，央行专门成立了一个由副行长史纪良挂帅的反洗钱领导小组，央行内部15个相关司局派员参加。而前不久，央行保卫局又添专设机构——反洗钱处。另外，一个可疑资金监控中心也在央行支付结算办公室挂牌。

　　上周，《人民日报》的一篇报道引起海内外媒体高度关注：“调查显示，近年来中国洗钱活动日益增多，数额也不断上涨，其中因为洗钱导致资金外流的数目不在少数。资本外逃的负面影响不可忽视，它既减少国家税收，又影响外汇储备，有人担心这将会危及中国金融的安全，甚至会成为金融危机的根源。”

　　据中国央行有关权威人士介绍，央行的这套反洗钱体系包括组织机构和法律法规两大方面。其中，在组织机构方面，央行反洗钱处目前正在酝酿方案，要求各商业银行和其他金融机构设立相关的部门或由现有部门兼管此项工作，从而构建一套从央行到商业银行的反洗钱组织机构。

　　在法律法规方面，去年央行已经发布了《反洗钱法律报告》，目前正在制定《关于反洗钱问题的若干意见》、《中国商业银行反洗钱指引》和《可疑信息报告办法》等相关文件。这些文件将对商业性金融机构提出反洗钱的原则要求和操作规范。

　　预计到2003年1月，从央行到商业性金融机构，一套反洗钱组织机构和法律框架都会初步搭建起来。

　　建立反洗钱机制在中国，最先感受到反洗钱迫切性的是中国银行。在国内商业银行中，中国银行在海外设立分支机构最多，而这些分支机构大多设立在反洗钱立法和机制比较健全的国家和地区。因此按照要求，中国银行设立的分支机构也必须设立反洗钱部门。据说几年前，中国银行在纽约设立分行的申请被美国金融监管当局拒绝，其重要的理由就是没有反洗钱机制。

　　因此，中国银行成为国内第一个建立反洗钱机制的商业银行。2001年6月，中国银行总行成立了中国银行反洗钱工作委员会，行长刘明康亲任主席，成员为11个业务管理部门的负责人。该委员会统一负责中国银行的反洗钱工作。委员会成立后，制定了《中国银行反洗钱手册》下发基层机构。

　　央行条法司关于反洗钱问题的研究早在1996年就已经开始，那时也成立了一个领导小组指导这项工作。有关部门做了大量调研的工作，甚至起草了《中华人民共和国反洗钱条例》。这个条例曾经几易其稿，但由于各方面条件尚不成熟，最终没有上报国务院。

　　但是，那轮研究工作还是取得了重要成果。在1997年全国人大修改《刑法》过程中，央行、公安部等部门联合向人大法工委递交了建议书，建议在新《刑法》中加入“洗钱”罪，第一次明确提出了洗钱行为的罪状和定刑。

　　另外，《现金管理暂行条例》、《个人存款账户实名制规定》、《银行账户管理办法》、《境内外汇账户管理规定》、《境外外汇账户管理规定》、《大额现金支付登记备案规定》等行政法规或规章也构成了反洗钱初步的法律框架。

　　反洗钱问题也开始得到理论界和法律界的关注。在今年“两会”期间，著名经济学家吴树青提交了《建议尽快制定〈反洗钱法〉》的议案。吴认为，造成中国腐败现象日益严重的原因很多，其中很重要的一个原因就是银行信用制度不健全，腐败分子把黑钱洗白的成本太低，这就为他们的腐败行为减轻了后顾之忧。吴树青说：“中国应该尽快制定《反洗钱法》，核心问题是尽快建立可疑资金的交易报告制度。”

　　反洗钱形势日趋严峻央行一份研究报告分析，由于中国目前采取比较严格的银行保密制度，银行账户管理手段比较落后，票据市场不够规范，银行控制能力还有待进一步提高。加之香港是世界上贸易自由度最大的地区之一，不仅国内洗钱活动已有相当规模，国际上也有不少犯罪分子将目标瞄准大陆和香港。

　　不久前，国际反洗钱专家、七国集团金融特别行动组(FATF)主任迈克.唐纳应中国人民银行之邀来中国演讲时指出：“由于西方国家多年卓有成效的反洗钱努力，目前洗钱犯罪已经改变了目标，把重点放在发展中国家。他们利用这些国家没有反洗钱法和金融监管滞后等弱点，大肆进行洗钱活动。”这些内外因素显然加大了中国构建反洗钱体系的迫切性。

　　另外，这种迫切性还表现在对外合作、利益分享方面。《洗钱与反洗钱的较量》一书的作者宋炎禄在接受《财经时报》采访时说，从国际合作来看，国际反洗钱领域有互相合作、利益共享的规定。如果你有比较完善的反洗钱体系和法律规定，国内洗钱犯罪分子转出去的资金经国外相关机构查出，可以按有关协议归还，犯罪分子也可以引渡回国。如果没有反洗钱体系和法律，则不能享受这种待遇。这就是中国近年来多次发生犯罪分子把资金转到国外，中国却无可奈何的原因，因为中国和国外之间没有反洗钱方面的相关协议。

　　加入WTO后，中国进一步融入国际社会，与国际反洗钱组织的交流也日益频繁。“9.11恐怖袭击事件”以后，中美之间就反洗钱方面进行了多层次的联系。中国是联合国常任理事国，联合国1373号决议规定，成员国有义务共同打击恐怖主义，调查恐怖分子资金往来。作为常任理事国，中国政府为此做了很多具体的工作。反洗钱的重要性也越来越凸显出来。

　　另外，国内外高层都在关注中国的反洗钱工作进程。美国、俄罗斯元首来访，多次提到这方面的合作，我国高层也越来越重视这一问题。

　　反洗钱难题宋炎禄告诉《财经时报》，建立反洗钱体系是一个关涉到多个部门合作的浩大工程。其中，既有央行、财政、税务、工商、海关、外汇管理、外交等多家行政部门，也有公安部、法院、检察院等司法部门。在国外，反洗钱职能有的在司法部门，有的在财政部门，也有的在央行。澳大利亚专门设立由相关各部门人员组成的独立的机构，从交易报告到交易分析、调查了解直至最后处理都由这个机构独立完成。

　　目前，中国还没有明确反洗钱工作的主管部门，与反洗钱有关的部门还没有形成有效的合作机制。尤其是牵扯到行政和司法部门的协调，难度就更大。因为，行政和司法是两个不同的机制，中国的基本制度是行政不能干预司法。这也是当年《反洗钱条例》没有进一步推进的一个重要原因。

　　反洗钱工作推进过程中的另一个难题是，商业性金融机构站在自身和短期利益角度，可能积极性不高。因为，建立这套反洗钱体系显然要增加商业银行的成本投入，但并不直接创造利润，甚至有时还可能减少存款。但是，从长远来看，这套体系的建立有助于银行整体形象的塑造、金融体系的安全和国家长远利益。

　　此外还有立法问题，中国新《刑法》第一次明确了“洗钱犯罪”，但对洗钱犯罪的定义外延过窄。新《刑法》第191条规定，明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐藏其来源和性质的行为，判定为洗钱行为。这就限定了洗钱犯罪的上游犯罪范围，即只有贩毒、黑社会、走私所得的非法收益洗钱才叫洗钱犯罪，使贪污盗窃抢劫等犯罪所得的洗钱行为被排除在洗钱犯罪范围之外。虽然后来又补充了“恐怖活动”一款，但其范围还是比较狭窄。

　　央行研究局四条建议几乎与央行反洗钱领导小组建立的同时，央行研究局也展开了对反洗钱问题的理论研究，在充分研究国内、国际洗钱犯罪和反洗钱制度的基础上，课题组向高层提出了一些政策建议。

　　课题组李德处长在接受《财经时报》采访时说，他们认为，中国应该进一步完善反洗钱法律制度，其中当务之急是建立反洗钱组织体系。

　　首先，明确各部门在反洗钱中的职责，加强合作。例如，金融监管部门负责规定金融机构的反洗钱义务，并监督其实施，监测分析交易报告、协助司法机关；工商行政管理机关通过审查公司注册申请，查禁非法持有大量现金的洗钱者通过注册公司转移赃款；税务机关通过加强税收和税务稽查，实行公民巨额金融交易事先纳税制度，从而发现违法资金流向。

　　其次，扩大洗钱罪的外延。据李德处长介绍，央行课题小组建议，借鉴国际惯例和国外的立法经验，把洗钱犯罪定义为一切犯罪收益的转移和隐藏。

　　第三，加大对洗钱罪的处罚力度。课题组研究认为，洗钱犯罪所带来的巨大收益决定了犯罪分子往往不惜铤而走险，不重罚不足以惩治此类犯罪，建议把法定最高量刑由原来规定的5年以上10年以下有期徒刑，改为无期徒刑。把处罚金额由原来规定的5%以上20%以下，改为50%以上200%以下。

　　第四，加强与国际组织和其他国际在反洗钱方面的交流合作。这包括使中国的反洗钱法律规范与国际接轨、加入反洗钱的国际组织、加强反洗钱国际信息交流与共享、加强反洗钱的司法协助等。

　　□洗钱

　　　“洗钱”作为一种犯罪，是指隐瞒或掩饰犯罪收益，并将该收益伪装起来使之看起来合法的一种活动和过程。作为一项罪名，洗钱罪是对隐瞒或掩饰犯罪所有各式各样犯罪活动的总称。

　　金融行动特别工作组(FATF)对洗钱是这样定义的：许多犯罪活动的目标是为了给犯罪者或犯罪集团赢得收益。洗钱是这些犯罪者掩饰他们非法所得的方法。

　　巴赛尔委员会1988年12月防止罪犯使用银行系统洗钱的声明指出：犯罪者利用金融系统进行支付，将资金从一个账户转移到另一个账户；隐瞒金钱的来源以及收益所有人；通过安全储存设施对于银行支票提供保管——这些活动通常被称为“洗钱”。

　　2000年10月，加拿大皇家骑警和美国海关在温哥华共同主办召开了“太平洋周边地区打击洗钱及金融犯罪会议”。此次会议上，对于“洗钱”的概念扩大到以下几点：把合法资金洗成黑钱以用于非法用途，如把银行贷款通过洗钱而用于走私；把一种合法的资金洗成另一种表面也合法的资金，如把国有资产通过洗钱转移到个人账户以达到侵占的目的(即洗钱本身就成为犯罪过程)；把合法收入通过洗钱逃避监管，如外资企业把合法收入通过洗钱转移到境外。

　　□反洗钱国际组织指导性文件

　　　《联合国禁毒公约》全称为《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，1988年在维也纳通过。它是国际社会第一部有关控制跨国洗钱活动的国际公约，初步确立了有关反洗钱的基本原则。

　　FATF 40条建议

　　“FATF”是金融行动特别工作组的英文缩写，它是西方七国集团为了专门研究洗钱的危害、预防以及实现反洗钱的国际统一行动而成立的政府间国际合作组织，其成员国已经遍布北美、欧洲、亚洲、南美的主要金融中心。FATF提出的40条建议，是西方反洗钱行动的主要纲领。

　　国际刑警组织全体大会决议

　　国际刑警组织是各国刑事警察部门在预防和惩治刑事犯罪方面进行合作的专门性国际组织。国际刑警组织全体大会以通过决议的方式，敦促国内没有采取反洗钱法律措施的成员国加快立法，并敦促已建立相关制度的成员国不断采取新措施。

　　中国已于1984年成为该组织成员国。

　　(完)

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