□赵晓(北京)

　　中国入世，被视为新一轮、大规模的对外开放。但是，是否从现在开始，对国内也要做更多的工作，是否更要促进“对内开放”，让更多人推动制度创新，来带动中国民营企业的发展，使内资成为新一轮增长的巨大推力？

　　日前，我与经济学家樊纲先生针对这一话题进行了一番讨论和思考。话题是从近几年来中国社会经济中的一大新现象，即所谓民间“状告政府”说起的。

　　社会与政府进步的表现

　　樊纲：后WTO的时代，是中国社会法律进一步健全、法治逐渐确立的时代。对于民营企业的发展，除了一般性的舆论呼吁外，下一步可能会出现一个民营企业状告政府，通过法律途径争取合法权益，谋求一视同仁地位的过程。

　　民营企业发展到今天仍然面临着一些障碍，下一步民营企业的发展要靠政府和民营企业之间的互动来实现。从制度经济学的角度讲，权力不是谁给的，而是利益主体争取来的。现在对于发展民营企业，上上下下已取得共识，并开始有了一个大的政策原则。但怎样落实到具体问题上呢？恐怕还需要靠民营企业自己来争取、来奋斗。

　　这几年，有过许多民间告政府的例子。比如，去年有律师就春运期间火车票涨价的事状告铁道部，虽然案子没有受理，但今年春运的票价调整铁道部搞了价格听证会，不能说没有效果。还有上海人告证监会，说证监会的某个法令违反了国家有关法律规定。类似的例子，各地都有不少。

　　怎么来看这些事例？这些事例反映了中国法治体系的逐步形成，是中国社会进步的表现，是中国政府进步的表现，是整个中国法治体系进步的表现。民间可以告政府，民营企业可以依靠法律的框架来争取自己的权益、保护自己的权益，说明整个中国的经济体制、政治体制改革取得了重要的进展，实在是一件大好事。

　　从市场演化的角度看，状告政府实际上是在法律框架内通过政府和民间的互动来逐步完善市场的经济体制结构。状告政府，通过法律手段来解决矛盾比非法手段(激烈的社会冲突、坑蒙拐骗等等)要好得多。状告政府，把问题摆在桌面上，便于各方面把利益说清楚，有利于公正对待。因此，这些事例确实表明：一方面中国体制改革已经进步到了一定的阶段，另一方面中国体制改革的方式也将进入到下一个阶段：政府政策和民间的要求能够在法律的框架下互相推动。这可以说是状告政府的意义和性质所在。这是我想强调的第一点。

　　利益冲突导致的进步

　　第二点，民营企业的发展和中国市场经济的下一步发展，包括政治体制和法制建设都到了一个阶段。我们要意识到，体制的建设，实际是人们在追求各自利益过程中磨合出来的，本身就是一个社会过程。实际上中国过去的改革也是在各种利益的推动下往前走的。如政府废除各种不必要的审批制度，就是因为审批制度已经危害了很多人的利益，大家越来越怨声载道。打破垄断就是因为基础部门的垄断价格的提高使得各行各业成本大大提高，垄断已损害到越来越多人的利益。打破垄断就是利益冲突导致的改革和进步。

　　过去，解决利益冲突采取的是比较隐晦的办法。比如，通过政府内部的渠道，通过一层层的上报、一层层的讨论来解决，这在一定程度上是中国的特色，也是中国在前一个阶段体制条件下解决各种问题的一个过程和方法。这种方法在过去有它的好处，比如说有利于避免社会公开讨论可能引起的一些不必要的误解等等。但毕竟社会在进步，人们对问题的理解越来越进步，中国法制结构也越来越完善。逐步把许多事情公开化，进行讨论，把问题摆到法庭上来解决，反而有利于缓和各种社会矛盾。政府告企业、企业告政府、民间告政府、民间告企业等都是为了使讨论、冲突获得合法的解决，使这些推动社会进步的案例能够纳入法制框架。比如春运票价问题，本来老百姓怨声载道，把事情摆到桌面上反而容易缓解民众的怨气，使问题的难处让公众有更多的了解。

　　因此，到了一定阶段，就应该从主观上推动这个事情的发展，好让事情解决得更快一点。当然，有时有些问题即使摊开了一时也不容易采取措施去解决，但至少可以让各种怨气、让矛盾、冲突有一个出口。

　　我想强调的第三点就是，民营企业今后的发展要更多地利用法律框架争取自己的权益。中国经济增长在很大程度是依靠民营企业实现的，中国下一步的发展要更多地依靠民营企业。现在，民营企业在发展中遇到各种阻力，一个基本的问题就是还不能被一视同仁，民营企业得到的事实上是“反向国民待遇(reversed national treatment)”。WTO后，外国人到中国来可以享有“国民待遇”，国有企业和外资企业享受的“待遇”都要比民营企业高。很多国企和外企能做的事，民营企业反而不能做，这就在很大程度上限制了民营企业的发展。

　　限制民营企业进入某些部门的问题本身会影响到民营企业的发展。比如金融部门，民营企业不准进入，它就缺乏便捷的金融渠道，它的资金来源就会受到严重限制，民营企业在其它行业的经营和发展也都会遇到障碍。

　　大家应该在这个意义上认识这个问题。现在大的原则已经定下来了：凡是外资能够享有的权利，内资、民营企业都能够享有。问题是如何尽快落实这一原则。民营企业状告政府体现出他们想落实这些原则，是在针对政府的一些具体措施提出具体要求。对此，政府应该充分理解和重视民营企业的做法，在这个互动过程当中让体制更加完善，让政策更加符合下一阶段的发展要求。

　　在法治框架内化解矛盾

　　第四点，政府各部门应该如何对待民间呼声。这次人大会上有代表指出“民间告政府，政府老不出庭”。我想，这件事应该有明确和具体的法律规定。比如，在合法框架内法院受理了民间告政府的案子，政府必须应诉。

　　中国的法制建设刚刚开始，政府如何处理立法、司法和行政之间的关系的具体问题对我们还是一个新课题。我们现在大的体制已有了一个大体框架，但在具体问题上还需要通过案例逐步形成模式，通过基本法律层次加以规定。比如，如何利用已有的《行政诉讼法》来进一步规范政府、民间、司法部门等各方面的行为，这些都需要通过逐步的变革，通过一个一个的案例的积累和实践的发展来加以改善。这将是中国法制体系改进的重要途径。

　　在这个问题上，我们也要注意，即不要一碰到民告官就一味地指责政府，因为民间也不是绝对正确的。这就需要社会各界用心平气和的态度、用发展的眼光看待民间状告政府这个事情，从而来共同发展我国法治体制的框架。任何人都应该在这个框架里行事，任何人都要逐步在这个框架里处理社会矛盾。

　　“法治”框架实际是解决各种社会矛盾、缓解各种社会矛盾的一个主要渠道，是创新制度的制度。在后WTO时代，随着经济的发展、社会的进步，中国社会的各种矛盾以及各种利益冲突不是越来越少了，而是越来越多了。特别是对于中国这样的转型国家、发展中国家，在发展过程中如果有一个框架，并且能够很好地去利用它，将是一件大好事。对政府来讲也是如此。政府应该想办法让这个框架能够更好地起作用。

　　所以各方面要心平气和地看待民间状告政府。不是说哪一方特别的落后，特别的不好，特别的不讲法治。状告政府是一个互动的过程，不是鼓吹批判政府，和政府斗争，而是怎样进行发展和建设，帮助政府多一条渠道去协调利益冲突，化解社会矛盾。

　　中国社会的对内开放

　　在樊纲讲了这么一段长话后。我们进行了如下的对话。从状告政府谈到中国社会由封闭走向开放的变革方式、制度创新方式。对内开放与WTO对外开放潮流相结合，将大大地促使中国社会由封闭转向开放，反之，如果没有对内开放，WTO所带来的对外开放的局面就不可能被充分利用，甚至有可能使中国民营企业陷于困境。

　　赵晓：我以为民营企业的发展道路问题非常重要。一个重要的原因，就是加入WTO之后，再过大概5年，外商将全面进入中国的各个产业包括现在尚未允许民营企业进入的诸多垄断领域。到那时即使政策放松，再向民营企业放开也将无济于事。因为市场空间已经被跨国公司占领了，中国民营企业进入的良机已经过去了。所以如何给民营企业以国民待遇，创造更为宽松的发展环境的问题，现在比以往任何时候都要显得迫切。

　　我想对你前面所讲的内容作两点评论。第一点，易钢教授曾经提过一个问题：“为什么洋人既生产产品又生产制度，而中国人只生产产品不生产制度？”我曾经用林毅夫教授“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”的区分来试图回答这个问题。强制性制度变迁是由政府自上而下强制进行的，而诱致性制度变迁则是民间利益主体在有利可图时做出的制度安排。在美国，这两种形式的制度变迁同时存在，而且美国案例法特别容易导致大量的诱致性制度变迁出现，所以，美国社会的制度创新总是显得那样生机勃勃、经久不息。相比之下，我们主要是强制性制度变迁，制度供给主体单一，制度创新因此而不足。你所谈的“状告政府”，在我看来，如果能够启动并且顺利地往前推，对于中国社会诱致性制度变迁的大量出现肯定至关重要。中国社会的制度供给由此有可能进入生机勃勃的时期。

　　第二点，周其仁教授曾经以中国农村土地承包制的变迁，论证了中国的公共选择过程以及制度创新是怎样实现的。他有两点重要发现，一是土地承包制度的创新和推广实际上体现了市民社会与政府的对话，用你的话来说就是两者间的“互动”。二是中国的许多所谓“中央政策”实际上是“中央合成地方政策”。也就是说地方先有了制度创新，然后在某一次中央会议上，通过好几个省的联合努力变成中央政策。不过，“中央合成地方政策”仍然局限于行政体制内部，而中国市民社会与政府的对话因为缺乏法律的保障，总不是那么顺畅和快捷。而现在，在造就了一个基本的法律框架，一个能够确保创新制度的制度框架后，制度创新便有可能依法进行。而创新制度的制度创新本身又将诱发更多的制度创新，包括一套有利于民营企业发展的制度产生。其结果，中国老百姓今后会更多地去找法律，而不是老是在“找市场”和“找市长”之间进行选择。这的确意味着中国体制改革进入一个新的阶段。

　　制度学习的后发优势

　　樊纲：在成熟的市民社会，政府与市民之间的对话通常有一个制度创新的合法渠道，大量的制度创新的出现有赖于完善的创新制度的制度框架，而不仅仅是在官僚体制之间的种种变通。

　　我们得承认，官僚体制也是反映各方面利益的一个渠道，只不过在市场经济中，这个渠道越来越显得不够公开，不够快，比较缺乏效率。在这一点上，我完全同意你的评论。不过，对于制度的强制性变迁和诱致性变迁，我有些不同的看法。在我看来，除了像拿破仑之于欧洲，战后美国之于日本这样的强制性变迁的极端的例子外，可能大部分的制度变迁既包含诱致性变迁的因素，也包含强制性变迁的因素。制度创新都是因为某种利益需要不得不改的结果，所以都具有强制性。反过来，制度之所以会被改革是因为改了之后有人能得到利益，从这点讲它又都是诱致性的。

　　中国为什么不产生制度？其实中国也产生。可是，产生的是过去的制度，中国的制度是在当时一定的历史条件下、一定的框架下产生的，后来就显得落后了。美国特别能产生制度，有很多好的制度，对于像中国这样的后发国家来说其实有一个好处，也就是我们只要学习就行了。前沿的制度问题都让发达国家先解决了，它先交了学费，创造出了制度。我们只要学习、只要拿来就行。这可以省去许多制度创新的成本。

　　赵晓：所以，作为发展中国家，我们不仅存在技术上的后发优势，也存在制度知识学习上的后发优势。像通过打官司来形成和创新制度，其实是市场经济下的非常普遍同时已证明是行之有效的做法。我们只要学习就行了。

　　樊纲：从这个意义上讲，中国的比较优势可能目前主要就是生产产品，即使我们创造了一些新的制度，它们也可能是别的国家已经实现过的，而且可能是别人先创造出来的。中国改革初期，邓小平等领导人当时考虑如何使中国富强起来。一方面是外部环境的压力，另外也是国内有需求。

　　中国过去制度创新的真正问题在于，中国的体制缺乏效率和有效性，制度创新所赖以实现的“创新制度的制度”不完善：它是官僚的、封闭的，主要借助于官僚制度来解决问题。

　　全民参与制度创新

　　赵晓：我现在想讨论的一个问题就是：中国的制度一度也是先进的，并为别人所效仿。为什么后来我们的制度创新停滞不前了呢？是不是因为我们的“创新制度的制度”不太有利于制度创新呢？

　　樊纲：我刚才已经提到，我们过去的创新制度的制度创新不足，制度创新结构是缺乏效率的，逐步封闭的，因此制度创新越来越缺乏，效率越来越低……

　　赵晓：且慢！这里，“封闭”是一个很关键的词。请问，你怎么理解封闭？封闭和开放有什么不同？过去我们只能是官治民，现在可以民告官，是不是就是封闭和开放的一个区别？

　　樊纲：所谓开放，有两个含义：一是全社会和这个制度有关的人都能参与，就是全员参与；另一个含义是向所有新观念开放，包括向国外学习，向其它国家借鉴好的东西。过去我们的历史上也有制度的创造，但后来逐渐变得封闭起来。

　　赵晓：非常精辟。我现在可以作这样的引申。从对内来看，中国封建社会是自上而下的，不能全民参与，所以是封闭的。它或许在一定阶段上还有一定的创造性，但逐步就变得没有了创造性。从对外来看，中国社会的演进，在经历了几次民族大融合之后，就再也没有遭受过像样的文明挑战，长期缺乏外来意识和观念的冲击，也变得日益封闭起来。中国社会对内对外日益封闭，制度创新当然就一天天地萎缩下去了。

　　樊纲：是这样。这一封闭的过程，直到鸦片战争被外国人的“坚船利炮”打开后才被迫开放。这就是强制性的(imposed)变迁，是靠外力强权实现的。相比之下，日本的明治维新则完全是诱致型的。

　　中国制度的演进，包括“创新制度的制度”的改进、开放和创新，就中国整个体制的变革过程来看，总体趋势是由封闭走向开放。这几年中国改革很大程度上正是受益于开放。先是对外开放，20多年中引进了外国许多观念、思想、方法，包括法律等。下一个任务就是要对内开放，包括各方面的制度的对内开放，使内部形成良性互动，使体制更有效率，更有效果。

　　赵晓：我的理解，从早年的贸易到引进外资，再到加入WTO，中国对外开放已经渐入佳境。与此同时，对内开放也必须跟上，否则恐怕还是不能完全打破封闭。从这个意义上讲，“民告官”事实上是让全民参与到制度创新的过程中来，创新制度的制度就变得更加完善了。这样对内开放与对外开放同步进行，中国可望进入一个真正开放的社会，一个成熟的社会，一个文明的社会。

　　如果只强调对外开放，忽视对内开放，一定会产生很大问题。从路径依赖来看，如果对外开放单兵突进，全员参与的对内开放步履蹒跚，那么中国的市场经济就有可能走偏。也就是说，我们最终得到的有可能不是成熟和完善的市场经济，而是拉美式的扭曲的市场经济。比如，就扩大内需来看，民营投资过去每年增长约25%以上，现在连10%都不到，并低于国企的增长。长期缺乏对内开放的过程，缺乏对民营企业发展环境的改善，启动民间资本就会画饼充饥，最终就会演变成国际资本和国有资本共同控制经济的格局。这样的格局与公平竞争的市场经济相去甚远。

　　转向“内资推动”

　　樊纲：我昨天刚从大庆回来。大庆外资上市后的利润本质上是资源税。这些完全靠资源产生的利益本来应该国民先拿到，但由于迟迟不发展民营经济，民营资本没有足够的资本规模参与，只好让外资参与。外资可能拿到10%。若进一步私有化，恐怕也不会落到民营企业的头上。这就等于让外国人白拿了中国的资源收益。

　　虽然最近这一轮的增长可能更多还是由外资推动，但如何转向由内资推动是下一步必须重视的问题。有人强调民族的东西，其实我们不一定要固守民族的东西。别人才不管你民族不民族的，他有利就来，无利就走。那到时我们怎么办？拉美吃亏就吃在所有的东西都是由别人来告诉它该怎么做，而别人却又不了解它的国情。

　　赵晓：在国际资本市场上，一般认为加入WTO是中国改革开放的里程碑。这种可能性当然是很大的。不过，从外部看，WTO成员以及国际资本只要求能照顾到他自己的利益，让它准入，让它和别国公平，剩下的事它并不管。它也不对中国是否搞完全的市场经济负责。你一开始讲的是对的，民营企业的利益要得到平衡和保证，不能靠赐予，而是要通过合法渠道争取。我现在加一句，也不能靠WTO自动获得。

　　樊纲：实际上，如何使我们自己各方面的利益得到体现，如何借助加入WTO推动自己的制度改革，这才是我们加入WTO的最大好处。仅仅加入WTO并不见得是增进自己的利益，反有可能是增进了别人的利益。借助加入WTO推动我们自己的改革，这才是我们的利益所在。

　　比如，从银行角度来讲，将来大银行服务的是大公司、好公司，这些都有可能会让国外银行拉走。剩下的坏的大公司则留给国有银行。至于地方的小生意，可能根本没有人做。如果我们现在发展地方民营小银行，外资一时还进不到那里，地方的银行就能得到成长空间。地方小企业也能因此得到发展支持。在未来5年时间中，这些小银行逐步成长起来后，就可以做大生意，然后有可能和国外银行抗衡。这5年要是再不发展，到时候国有大银行又死掉了，地方小生意也没做起来，然后国外大银行在中国立足之后立即腾出手来发展它的全国性网络，到各个地方去做小生意，那时候民营银行就再也没有发展良机了。

　　赵晓：果真如此。到那时候，所有在前几年鼓动中国加入WTO的人，包括你樊纲在内，回过头来，都有可能被骂做历史的罪人。其实呢，并不是因为加入WTO的这个主意的错。而是因为对外开放的同时，没有对内开放，没有很好地利用创新制度的创新来发展民营经济。

　　樊纲：作为一个国家应该做各方面的事情。一方面我们要对外开放，同时国内要做更多的工作，要通过创新制度的制度创新促进对内开放，带动中国民营企业的发展。否则，加入WTO最后的效果就很难预料。现在提这件事，就是希望加入WTO能够推动社会各界、推动大家更多地思考这一问题，把这一问题能提到议事日程上来。

　　补记

　　同樊纲的谈话是在他的办公室进行的。谈话中，樊纲中断了所有的电话，并延长了原定的谈话时间。谈到最后，我们都为所谈的主题不由自主地感到几分沉重，同时也生出无尽的希望。我们衷心地期待，这样一个话题，会有更多的人士所加入，并有民营企业家参与到其中的制度创新的历史中来。中国，将在后WTO时代，随着对内对外开放步伐的加快，进入五千年来发展最好、文明最昌盛的全新的历史时期。

　　(感谢中国人民大学姚红博士参与谈话并帮助录音整理)

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