□本报记者韦三水北京报道

　　新方案出台

　　这几天，北京几乎所有的财政专家学者都不约而同地关注着一件事：国家关于税制改革的方案正在筹谋之中。

　　“这次改革，主要针对的是企业所得税。现在方案已经定下来了。”

　　1月22日，一位接近这次改革方案的知情人士告诉记者。

　　“这次改革，围绕两个层面进行，一是改变原来的企业所得税按企业隶属关系分别划归中央与地方的税收征管办法；二是改变企业所得税内外企业不一致的问题。”

　　在新方案中，国家将采用分成制来替代按行政隶属关系征收企业所得税。具体做法是，不管企业隶属于哪一级政府，都要根据历史基数，中央和地方按比例划分。这个历史基数的计算方法是，先确定某一参考年，计算出中央一年所得税收是多少(比如A)，地方是多少(比如B)，那么A／(A＋B)就是中央应得税收的历史基数，B／(A＋B)就是地方应得税收的历史基数。然后，用新的一年里企业所得税税收总量乘以两个历史基数，就分别成为中央与地方各应得的企业所得税。

　　早在去年5月28日起，财政部就在杭州召开了为期一周的全国税政工作会议，与各省主管税政工作的财政官员共商税改大计。这是自1994年税制改革以来，财政部税政司第一次就税改议题召集各省官员召开专门工作会议。当时，就商讨了关于税收分成的问题。时隔7个月，有关方案还在半遮半掩之中，不难看出改革的艰辛。

　　有分析人士表示，由于历史基数的计算比较复杂，而且改革方案还仅仅是财政部拟订的，需要国务院批准通过才能实施，所以，“估计今年底事情才能明朗化”。

　　此外，一直沸沸扬扬的关于内外企业所得税合并问题，据知情人讲，在这次企业所得税税制改革方案中有所体现，即将内外有别的税收优惠政策调整为内外一致的税收政策。由于这涉及到一系列外商投资法律的变更，尚待全国人大讨论通过。

　　加强中央主体

　　1994年分税制改革实施以后，国有、集体、民营企业及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制，在统一税基的前提下，实行33%的比例税率，由纳税人就地向主管税务机关缴纳。这就是所谓的按隶属关系征收企业所得税，即中央企业向中央政府交纳企业所得税，地方企业向地方政府交纳，而铁路运营、民航运输、邮电通信等行业，由其负责经营管理与控制的机构缴纳。

　　这种做法，在部分专家学者看来，客观上影响了全国市场一体化的进程。中国社科院财贸所的阎坤认为，以企业的隶属关系划分所得税，必然导致严重的重复建设，各地为了税收争相上马一些如汽车等“热门”项目，增加了经济格局调整的难度。同时，容易造成国有资产为地方、部门所有的后果，因为“资产的流动会带来税收转移，这种利益的冲突使地方、部门力阻资产向域外、部门外流动”，这也是企业资产重组的最大障碍。

　　“多数国有企业仍然迟迟不能‘搞活’，与隶属关系有很大的关联”，财政部科研所副所长贾康研究员也表达了相似的看法。

　　按隶属关系征收企业所得税产生的第二个重要的问题，是“中央与地方的利益关系没有从根本上理顺，多少带有计划经济的色彩”，中央财经大学税收系副主任刘桓教授如此道白。

　　1994年的分税制确定了按税种划分中央财政与地方财政收入的制度。关税、消费税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入统统归中央财政收入，而地方的固定收入则包括营业税、地方企业所得税、个人所得税、城建税、房产税等15余种。而增值税(中央分享75%，地方分享25%)、证券交易税(中央与地方各分享50%)和资源税(其中海洋石油资源税归中央)则属于中央与地方共享。

　　刘桓教授说，共享税比重过大，没有确保中央财政收入的主体地位，同时，各级政府对不同级次企业有亲疏心理。最重要的是，划拨地方的税种数量不少，但由于税源分散，每个税种的收入有限，没有确立地方政府的主体税种。

　　与此同时，1994年的分税制采用基数法确定地方财政收支基数，造成地方收入的高基数，使通过增量收入来提高中央财政收入在全国财政收入中的比重速度缓慢，没有有效地增强中央对经济的宏观调控能力。这样，中央与地方都处在一种“尴尬”的角色中。

　　财政部科研所的谢群松博士表示，这次改革确定了按分成制来分享企业所得税，“增加中央的财政收入，进一步增强中央财政的主体地位”；同时，打破行政隶属关系，“一方面可以促使中央与地方共同关心企业经营管理和经济效益，消除地方保护主义；另一方面，有利于国有企业的资产重组与资源的优化配置”。

　　难解的问题

　　然而新的方案也随之带来了新的问题，刘桓教授说：“按分成划分会产生一个谁征收谁管理的问题，是中央征收给地方分成呢，还是地方征收给中央分成呢？按新的改革方案，肯定是前者，这就造成地方税收的管辖权缩小。”

　　按照分成制，原先归地方政府的企业所得税被中央分享获取，地方税务局的职能就会进一步减少。目前，企业所得税是地方财政收入的主要支撑之一，改为由中央与地方分享，自然会缩小地方财政的收入来源，从而使原本很吃紧的地方政府财政“雪上加霜”。

　　1994年以后，省市级财政收支大量出现赤字，到1998年全国31个省直辖市中没有一个财政收入超过财政支出(以预算收支为统计口径)，各个省市都依赖中央财政补贴来弥补本地区财政缺口。这导致了两个问题，一是财政补贴不足的地方政府，往往会变相在境内外发行债券或拆借资金，造成地方政府的债务风险。二是由于地方财政吃紧，也容易导致向社会强行摊派或收费。

　　谢群松博士指出，地方政府为了摆脱“困境”，肯定要在历史基数上大做文章。1994年分税制采用基数法时就有这样的例子：1993年一些地方财政收入超常增长，使分税财政体制下的地方财政收入基数较高，而1994年的分税制恰恰是以1993年为基年。

　　这次分成制改革仅仅是财政体制改革的一部分，并未涉及到根本。刘桓教授说：“财政体制改革应是一步步走的。”是一项牵涉到利益分配与平衡的系统工程。

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