张国华

　　上个世纪80年代末90年代初，当人类满怀憧憬、梦想着21世纪的繁荣与辉煌时，一朵不祥的阴云已悄悄笼罩在人类的天空。金融危机像一个诡谲多变、出没无常的幽灵，搅乱了人类的幸福与安宁。80年代是一个多事之秋，拉美的债务危机、美国的银行业危机、日本金融机构纷纷倒闭，令人目不暇接，大跌眼镜。90年代初，全球金融形势震荡加剧，金融风暴一浪高过一浪，1991年国际商业信贷银行倒闭，紧接着英国又出现严重的货币危机，被迫退出欧洲汇率体系，最终引发全球性金融动荡。风暴所过之处，货币狂贬，汇市动荡、银行挤提、股市下挫、经济萧条，人们几十年辛辛苦苦积攒的财富顷刻之间化为乌有。

　　隔岸观火，国人虽没有切肤之痛，但对金融危机的厉害，人们却不敢小视。于是防范于未然，一时成为共识。回想90年代初期，当时国内的金融秩序，也是一片混乱：投资规模过度膨胀，物价一路上涨；投资结构极不合理，一般加工工业过度臃肿，低水平重复建设严重；与此形成鲜明对照的是，原材料、电力、能源、交通等基础设施和基础工业投资资金相当缺乏，成为制约国民经济发展的“瓶颈”；投资效益低下，银行贷款回收困难，形成大量呆、坏账，整个金融体系孕育着金融风险，构成经济健康发展的巨大隐患。形成这种状况的一个重要原因在于国有专业银行不是真正的商业银行，没有形成投资的风险约束机制，而这主要是由于专业银行一身兼二任，既当爹又当娘，既要按国家的要求大量办理政策性贷款，又要按利润最大化的原则开展商业性业务。两种性质截然不同的业务混在一起，使专业银行的目的、性质很不明确，由此带来种种弊端。一是由于政策性贷款的投向多是一些社会效益好，但自身经济效益低，不能承担正常贷款利息的项目，或者是投资周期长、数额巨大、资金回笼慢的项目，如农业开发、重要基础设施建设等。专业银行为追求利润，不愿按国家的政策安排发放政策性贷款，而把资金贷给盈利高的项目，挤占挪用政策性资金，形成一个资金硬缺口，最后张口向上级银行要钱，上级银行又向中央银行要钱，层层倒逼，迫使中央银行扩大基础货币供给，货币供给的“闸门”失控，造成物价不稳，严重影响了中央的宏观经济调控。二是专业银行肩挑两担，责任不清，既不能很好地贯彻国家的政策，也不能完全承担自负盈亏的责任，政策性贷款掩盖了经营亏损，无法真实地评价其管理水平和经营效益。三是不利于专业银行的商业化，难以形成自主经营、自担风险、自我约束的独立经济实体。因此，要使专业银行转变机制，成为真正意义上的商业银行，一个必不可少的前提就是组建政策性银行，将政策性业务剥离出来，交给政策性银行去办理，让专业银行轻装上阵，专职从事商业信贷。

　　多年来，经济结构不尽合理一直是困扰我国经济发展的一大难题。组建政策性银行的另一个目的就是要依照国家的政策意图调整经济结构。因为在市场经济体制下，虽然市场对资源配置起基础性作用，但市场并不是万能的上帝，通过市场的力量调整结构具有盲目性、自发性、滞后性等弊端，要求有国家的政策引导，并投入大量的资金。这种投资往往数额巨大，动辄数十亿、上百亿乃至近千亿，天文数字般的巨款从何而来？主要途径有两个，一是财政直接拨款，二是政策性金融贷款。由于前者的资金是被无偿使用，无需还本付息，从而成了令人垂涎三尺的“唐僧肉”，你要我要他也要，于是，各方神灵大显神通，跑上级，泡部委，争项目，要投资，其结果是耗时费神，腐败滋生，资金得不到合理利用。与财政拨款相比，政策性金融贷款则显得技高一筹，因为它不是无偿的，而只是以较低的优惠利率贷款，到期要收回本金，财政只要给予一定的利差补贴，可以起到“以小拨大”的作用。比方说，利差为4%，那么，只要发放1亿元财政贴息，就可以带动25亿元的社会资金。

　　鉴于以上两个方面的考虑，我国于1994年组建了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行，以此来引导社会资金投向，促进资源优化配置，初步形成了一个由中央银行控制“总量平衡”，商业银行追求“经济效益”，政策性银行进行“结构调整”的新的金融体系的大体构架。

　　政策性银行既然是银行，那么它就具有与一般银行共同的一面。首先，它起一个借贷中介人的作用，通过其负债业务吸收资金，再经过资产业务发放贷款，是借者和贷者之间的桥梁。第二，它的贷款不仅要还本，而且要付息，并有严格的风险约束机制。但政策性银行也有自身的显著特点：它不能吸收居民储蓄存款，资金来源主要是财政拨款、面向金融机构发行金融债券和中央银行贷款；它不像商业银行那样“惟利是图”，以利润最大化为目的，而像一位不谋私利，一心为“天下”的君子，把社会利益放在第一位。当然，如果连自己的肚皮都填不饱，那就谈不上什么为“天下”谋利了，所以，政策性银行要力争做到保本微利，尽量减轻国家财政上的负担；它的经营范围明确，不与商业银行竞争，不广泛设立分支机构，国家开发银行和中国进出口银行只设总行，不设营业性分支机构，中国农业发展银行由于业务面广、分散、量大，在全国设有分支机构；资金收付业务一般由商业银行代理。

　　三家政策性银行的任务明确，各有分工。国家开发银行办理政策性国家重点建设贷款的贴息业务。中国进出口银行的主要任务是为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为商业银行的成套机电产品出口信贷办理贴息及出口信用担保。中国农业发展银行承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用。

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