专项资金不是“唐僧肉” 审计反腐三年大盘点
本报记者 刘建锋
说这三年来的审计报告是投向中央和地方政府中分布较为广泛的官僚主义和腐败势力的三把猛火，并不为过。
1999年的审计工作报告是改革开放以来中央政府向全国人大常委会提交的最为详尽具体、揭露出最多问题的审计报告。记得当年常委们对于李金华的审计报告报以极其热烈的掌声后，全国人大常委会办公厅新闻局的一位同志便对记者说：“这样的掌声，近来在全国人大常委会上是少有的……”
1999年的审计报告更是首次向新闻界全面放开的报告，除了少数重大案件正在查处中，不宜过早公开外，尽可能多地通过新闻界向全社会公开。据了解，1999年通过新闻界公开这一报告，曾任江西省省委书记的全国人大常委委员万绍芬告诉记者，这是朱总理亲自指示了的。2000年和2001年依旧通过新闻界向全社会公开，这表明了中央领导坚决反对官僚主义和腐败行为的决心。而中共中央宣传部在媒体报道后，在阅评时对于走在报道一线的《中国经济时报》进行了表扬，认为中国经济时报的连续深入报道值得大力提倡，对于腐败行为应该不遗余力地进行揭露和批判。这些都表明了中央对于在中央政府和中央机关中存在的违法乱纪行为的除恶务尽、欢迎监督的胸怀。
三年来，全国人大常委们对于中央尤其是国务院领导自曝家丑、主动接受监督的做法纷纷表示激赏。沈辛荪委员说，违反财经法纪的行为几乎存在于国民经济各个领域，而且手段日趋隐蔽、金额巨大，令人触目惊心，性质十分恶劣。审计工作抓出了成果，揭露了存在的严重问题，从中也看到了国务院领导的勇气和决心。
三年来，三次审计，三个报告，连续形成了三发重磅炮弹轰击的效果，对这三年所发现的问题来做一番审视，我们便会发现，反腐之路实在是任重而道远，而中央反腐决心之坚决，也正从这些纷纷被揭露的事实的反衬之下，显得尤其突出，反腐的力量之强也是如同天网之恢恢。
专项资金不是“唐僧肉”！
在1999年6月26日的报告中谈到专项资金时，李金华审计长披露的一些事实让人触目惊心，尤其是1998年以前挤占挪用水利专项资金的事，叫人不得不联想到1998年的大洪水所造成的巨大损失。
其中最典型的集体腐败有两件。1996年至1997年，淮河水利委员会及淮河流域的一些水利部门将应该下拨的国家治淮专项资金6.49亿元存入金融机构，获得存款利息收入2748万元，这些利息收入的大部分转作自有资金。李金华指出，这6.49亿元资金占同期国家投入的36%之多！另一件是，1996年长江水利委员会自行调减湖北荆江大堤工程投资计划1500万元，将其中的500万元用于建职工宿舍。而据记者了解，1998年，湖北省嘉鱼县长江防洪大堤决口，损失惨重。
1999年披露的专项资金使用中存在的问题中还有另一个类型，那就是将国家巨资视同草芥，随意上马项目，典型例子是国家投资6.16亿元建设的新疆铁厂沟露天煤矿，1997年建成，1998年就面临报废，经济损失“惨重”。据查主要原因竟然是，在地质勘探发现有问题的情况下，有关部门没有进行充分论证就批准投资建设，对建设过程中暴露出来的问题，项目主管部门和银行没有及时采取措施，反而继续追加投资，加大了损失，而且，这一项目没有实行严格的招投标和监理制度，多头管理，权责不清，项目建设中还存在弄虚作假，多付工程款、开具假发票、转移建设资金等许多问题。
这一年还披露，粮油收购贷款被挤占挪用的数额竟然高达768亿元，而粮食企业少列收入、多列支出、虚报挂帐的数额竟也高达138亿元。
在2000年7月6日的报告中，李金华对专项资金的问题谈得更多。这是由于在1999年6月底的全国人大常委会上，杜宜瑾等全国人大常委会委员提出要针对国债专项资金进行专项审计，于是，李金华首次将国债专项资金的审计结果列入了报告。
通过审计果然发现，对国债专项资金，居然也有不少人打起了主意。李金华的审计报告说，审计发现的挤占挪用国债专项资金数额达到28.59亿元。此外，更有一些地方将已经完工或者根本就不符合条件的项目作为国债项目申报，甚至虚报项目，套取了国债资金总额达5.5亿元。
中央水利建设资金的审计情况又成为这一年的汇报重点之一。2000年披露出的挤占挪用水利建设资金用于建楼堂馆所、投资入股和行政经费开支的依然高达30亿元，占审计总金额的10%，其中，审计发现了违法犯罪案件14起。比如长江水利委员会综合勘测局一位副局长居然利用职权将1056万元之巨的财政性资金借给一家私营企业，导致血本无归。
而对国家58个重点水利建设项目的审计中，也查出挤占挪用水利专项资金17.8亿元，多列概算、虚报投资完成额和损失浪费数额高到了33.2亿元。
还有人对扶贫资金打起主意。1997年至1999年上半年，国家共向全国592个国家级贫困县投入488亿元扶贫资金。审计发现，其中挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设小金库43.43亿元，各地普遍滞留、欠拨资金。荒诞的是，河北省扶贫办居然以建扶贫开发基地为名，从19个贫困县借调扶贫资金183万元，用于建职工宿舍。
2001年6月28日李金华的报告又向前两年所未涉及领域的腐败分子开了一炮，除了审计国债专项资金，又将公路建设资金、天然林保护资金、重点城市排污费、中央科技经费等专项资金的管理和使用纳了进来。
李金华透露，审计结果发现，国债专项资金又被挪用了4.77亿元，而达22.71亿元的国债资金滞留在各级财政和项目主管部门，没有能及时发挥作用。重点公路建设项目方面也查出违法违纪资金高达140.26亿元。天然林保护资金查出违法违纪资金10亿元。审计46个重点城市排污费查出违法违纪资金9.86亿元，占被审计资金的26%，财政、环保等部门截留挪用环保资金6.26亿元，用于平衡预算、购房买车、经商办企业等。
这次的审计报告中有些令人意外的是，审计中科院等4个主管部门以及63个科研院所科技经费管理使用情况，居然也查出违法违纪资金54.14亿元。典型的例子是邮电科学研究院，该院1994年以来，隐瞒技术转让费等收入2349万元，设立“小金库”，任意支用，审计时仅剩128万元。此外，截至1999年底，科技主管部门滞留科技经费29.11亿元，其中，中科院累计滞留18.76亿元。审计还查出涉嫌违法犯罪案件8起。如中科院某分院资产财务处1992年以来设置“小金库”278万元，一直由该处一副处长经管，任意支用，涉嫌贪污。
审计署紧盯中央部委
揪出一堆惊人问题
建设一个廉洁高效的中央政府，迎接加入世贸组织的挑战，本届政府已经成功地迈出了紧跟在机构改革之后的第二步。
在中央部委中反对官僚主义和集体腐败行为，其任务之艰巨，可以从下面所披露的事实中窥知一二。
1999年审计署披露的违法乱纪最严重的中央政府部门是水利部。当年的报告指出，水利部弄虚作假、乱拉资金建楼堂馆所，私设“小金库”，大量挤占挪用水利等专项资金。李金华披露，1995年水利部顶风违纪，决定在北京市六里桥地区建水利调度综合楼(实际上是包括商务、餐饮、客房在内的高档写字楼)，为使项目合法化，水利部与北京市计委一起伪造立项文件虚提立项时间，并且在1997年7月水利部党组召开会议决定由部领导负责集资，每人不少于5000万元。水利部甚至采取与地方水利部门上下串通、弄虚作假的办法，下拨水利专项资金，然后返回作集资款。1996年1月，经水利部领导同意，该部规划计划司与国家计委农经司联合发文要求丹江口水利枢纽管理局将南水北调中线项目的前期经费1.35亿元中的6500万元交回。水利部收到这笔款项后，由机关服务局另立帐户，作为“小金库”，存入中国华能财务公司等单位吃利息、拨款给部属医院、公司和机关食堂。水利部还挪用水利专项资金炒股票、建办公楼，在洪水肆虐的1998年，竟然挪用大江大河堤防工程资金1400万元给黄河水利委员会等单位建宿舍，挪用1998年增发国债资金600万元购买小轿车和文印设备。
这年审计署披露的另一个重点是财政部的官僚主义，财政部没有及时批复1998年的中央预算，有的部门预算甚至直至当年第四季度才批复，使国家财政资金不能及时发挥使用效益，有2.68亿元的应缴财政收入没有清缴入库，动用巨额财政资金办公司、修建楼台馆所，未按规定编制预算外资金收支计划和决算，并且少征中央非税收入23.65亿元。国税系统问题也很严重，审计署查出违法违规资金47.70亿元，其中造成中央税收收入少收17.91亿元。国家计委收取的中央外汇有偿使用收入和存款利息9.11亿元没有按规定上缴中央,而是挪用1.59亿元搞贷款和投资。这一年的审计还查出国务院53个部门和直属单位违法违规将国家资金164.05亿元任意滞留、挤占挪用。
2000年7月，李金华又披露了新的问题。审计署发现财政部未及时清理收回以前年度多拨的亏损补贴2.31亿元，在1999年违反规定拨付旅游发展基金100万元，动用专项资金搞定期存款。国税部门尤其是地方国税部门随意执法、有税不征、少报欠税、违规减免税等，查出违反税收法规资金93.7亿元。审计国务院55个部门和直属单位，又查出18个部门应缴未缴预算收入17亿多元，36个部门挪用财政资金21亿多元用于建楼堂馆所、行政经费开支和借给外单位使用，20个部门滞留财政资金56亿多元，还有5个部门在机构改革后仍向下属单位摊派收取资金4564万元。
2001年是第三年了，也许随着前两年审计部门的严格执法下，很早就发生的未发现的重大违法违规事件大多数已经被曝光了，所以6月28日李金华说，审计发现，中央预算执行中的重大违法和严重违纪问题明显减少，违纪金额大幅度下降。但是关注一下他所披露的具体情况，依然是触目惊心的——
财政部还是有不少问题：已列入预算，但执行时未专报国务院批准，安排补助地方支出11.24亿元；未及时处理人民银行利润；多拨农业发展银行亏损补贴27亿元；财政部原商贸司与原内贸部弄虚作假，于1996年至1997年共同挪用事业费3763万元；在预算资金分配中，对本部门、本系统又开了一些口子，在中央本级“党政群干部训练事业费”支出中为财政部机关及所属单位安排4070万元，未经批准对本部门委托地方财政办理有关事项补助2.9亿元，地方财税系统农业税征收经费补助4700万元，财政部一些司(局)自行向本系统对口处(室)安排资金2225万元。
审计12个省级国税部门，查出违法违规金额84亿元，审计人民银行总行及部分分支机构财务收支情况，查出违法违纪金额6.77亿元，审计国务院其他63个部门和单位预算执行情况，查出违法违纪金额56.22亿元。主要问题是：15个部门擅自调整支出预算41.93亿元；34个部门隐瞒收入、转移资金6.48亿元；39个部门挪用财政资金5.16亿元；24个部门应缴未缴收入2.65亿元。李金华指出，仍有少数部门缺乏内部制约机制，财务管理混乱，私分公款、贪污挪用等问题比较严重。
记得1999年6月26日下午，在人民大会堂分组审议审计报告时，全国人大常委、南京大学校长蒋树声曾经说了这样一句话：“违纪事件中，手段之恶劣、数目之巨大，远远超出我的想象力……”而水利部的老部长、全国人大农委副主任委员杨振怀听说了发生在水利部的事情，更是痛心，他在接受记者的采访时说，我们当年的水利部的优良传统到什么地方去了呢？我们水利部多少年的艰苦奋斗的精神呢？
审计力度继续加大
力保政府廉洁清正
中央反腐的决心不仅仅体现在审计和公布问题，更在于在处理问题时依法行事，一批被审计出来的腐败分子受到了严肃的处理。
国务院总理朱基对于审计查出的问题十分关心，要求审计决定一定要落到实处，该法办的人一定要法办。他强调，要加强跟踪审计，集中力量，发现一个线索以后，调集优势兵力，打歼灭战，一查到底。
每年，审计署都要将上年审计出的问题的处理结果在本年度的审计报告中向全国人大常委会进行汇报，这也是加强监督的一种重要方式。
不久前，国家审计署审计长李金华介绍说，去年，全国共审计十万多个单位，分别对查出的违法违纪问题进行了处理。目前已上缴财政116亿元，追还被侵占挪用资金192亿元，减少财政拨款和补贴13亿元，发现和移送各类违法犯罪线索959件。预算执行审计质量有了较大提高。截至2000年10月底，应缴未缴预算收入的82%已上缴入库，被挤占挪用财政资金的64%已归还原资金渠道，应拨未拨资金的74%已下拨。在国债资金、水利建设资金、扶贫资金、三峡移民资金和移民建镇资金审计中查出的被挤占挪用资金绝大多数已归还原渠道。
正是由于有了前几年的审计成果，不久前李金华自信地提出，经过审计监督，将力争在三年左右时间使中央各部门不再出现大的违法违纪问题。这表明我国中央政府已经在走向廉洁高效目标的途中迈出了一大步。
任何权力都需要
完善的监督制约机制
反思这几年审计出的问题，全国人大常委会姜春云副委员长指出，主要反映在两个方面，一是资金滥用、使用不当，二是管理漏洞很大。有许多全国人大常委会委员指出，问题丛生的根本原因在于权力失衡，监督不力。
原国家开发银行副行长、全国人大财经委副主任委员姚振炎对记者分析说，从监督这个角度来看，我们既有全国人民代表大会及其常务委员会作为权力机关的监督，也有系统内的内部监督(对于国务院而言是审计机关等)，又有党内监督(党的纪检监察机关)，有来自司法系统的监督，更有来自群众的监督、社会舆论的监督，应该说我们是不缺少监督的形式和手段的，问题是如何让这些监督真正地发挥作用。
在1999年6月的全国人大常委会上，委员们提出加强对于国家预算工作的审查监督力度，提出要尽快建立全国人大对于国务院各部门预算执行审查监督的制度建设。不久，全国人大常委会以全国人大财经委为基础，新成立了一个全国人大常委会预算工作委员会，由全国人大财经委副主任委员、原国家审计署审计长郭振乾任预算工委主任委员。据记者了解，郭振乾在任审计署审计长期间也查出许多严重的问题，只是当时没有向全社会公布。此外，全国人大常委会还通过了加强预算工作监督的决定和加强对经济工作监督的决定。全国人大在切实履行自己监督职责的道路上又前进了一大步。
不过，据记者了解，加强监督是需要付出时间的，早在1999年全国人大财经委提交给全国人大常委会的审议报告中就提出，要细化预算，国务院各部门应该编制详尽的部门预算，交由全国人大常委会审议通过，在不久后的预算监督的决定里，也提出要细化预算。但是，直至2001年，这一要求还没有完全落实到位，还只有教育部、科技部、农业部及劳动和社会保障部试编部门预算，而据李金华审计长说，这几个部门也存在着收入不实、虚列支出、少报结余、少汇漏汇下属二级单位决算报表、预算科目使用不准确、资产负债列报不完整等决算不实的问题，涉及资金为20亿元。看来，还需要加强对国务院各部门的经常性的监督。
而关于社会舆论的监督，有的委员指出，国家的各项工作，国务院乃至全国人大的工作都需要进一步增加透明度，要发动全社会的力量来搞好监督工作。
德育教育同等重要
部门立法应该休矣
记得1999年6月26日下午，记者乘坐国防大学副校长、全国人大常委、全国人大内务司法委员会委员黄玉章中将的专车顺道回家时，曾与这位“老革命”讨论过这一问题。黄玉章对记者说，他曾经在几年前的一次检查中对中共中央组织部长提出，在组织工作中要注意重视思想道德教育的作用。他说，有一段时期一些地方和部门有重抓法制、轻德育的倾向，事实上，市场经济不应该仅仅是法治经济，也应该是道德经济、信用经济。不久前党中央提出加强道德教育。
此外，部门立法带来的后果已经在社会上显现。据记者了解，部门立法之所以在一段时期内能够起到较好的作用，主要是由于改革开放之初，刚刚踏入市场经济的门槛，需要行政执法部门大胆实践。而现在，社会主义市场经济已经在我国基本建立，立法规范化已经提上日程，不久前出台的立法法，就是想要对此进行规范。不过立法法也存在一定缺陷。记者几年来采访我国立法机关发现，一直以来最困扰法律制定者的竟然是某些法律起草者在草案条文中渗透出的部门利益。有的法律草案内容涉及的主管部门比较多，于是，这些部门都会向立法机关要求自己的权力，而无一例外的是，他们都较为弱视自己的义务。记得在审议海洋法修正案时，全国人大常委、经济学家吴树青曾经在会议当场摇头叹气说：“我的头都大了！他们每一家都列举出一大堆理由……”比起一些集体腐败的案例来说，企图在立法中浸润部门利益的行为对于中央政府的侵蚀也许更大，更值得关注。在加入世界贸易组织日益临近的时期，这又牵涉到了如何与世界接轨的问题，本该属于立法机关的立法权，自然不能长期由行政执行部门来行使，在这方面最典型的一个例证是电信法，由于是部门立法，故而在几年的立法过程中，甚至连听证会都遮遮掩掩，无法以真正代表全体人民利益的面貌出现，长此下去，必将导致形成一些与人民利益不太一致的利益集团，从而严重毁损中央政府建设廉洁高效政府的努力所得到的成果。