世界各国粮食安全储备管理模式比较分析

　　粮食储备在国民经济中占有重要地位。许多国家为了保证粮食供应安全和社会稳定，都试图建立一套与其国情和经济发展水平相适应的粮食储备制度，并采取相应的政策法规。我们有必要了解和分析世界主要粮食进出口国的粮食储备管理情况及其变化趋势，从中得到启示和借鉴，以完善我国的中央储备粮管理制度。

　　一、国外粮食储备管理情况

　　国外粮食储备的概念，在粮食出口国和进口国是有很大差异的。出口国的粮食储备主要是周转库存，而进口国的粮食储备则主要是战略储备。这里我们从国外粮食储备管理比较完善的国家中，选择了具有典型意义的美国、加拿大、欧盟、澳大利亚四个粮食出口大国和日本、印度、马来西亚三个粮食进口国，对其粮食储备规模、运作机制及粮食储备管理的政策法规进行分析和比较。

　　(一)出口国的粮食储备管理

　　1、美国

　　美国粮食产量居世界首位，年产量一般在3.3亿—3.8亿吨。美国是世界上最大的粮食出口国，出口量占世界粮食出口量的50%。每年约有其总消费量40%左右的粮食进入储备。因此，美国的粮食出口和储备对世界粮食市场有很大影响。

　　(1)美国的粮食储备规模

　　美国粮食总仓储能力达201亿浦式耳(约为5亿多吨)。其中，位于农场由农民或几户农民联合拥有和控制的粮食仓储能力为116亿浦式耳(约为3亿多吨)，占总仓储能力的58%。农民通过使用自己的仓储设施，可以较大程度上左右粮食的市场流通。农场以外的商业性粮仓共有仓储能力85亿浦式耳(约为2亿多吨)，占总仓储能力的42%。

　　美国的粮食储备大致有四种：第一，正常储备，即粮食生产者和加工商正常经营的周转性库存。第二，缓冲储备，是指在两个生产年度间调节供求的粮食储备，由美国政府和私人共同参与。第三，农场主自有储备，即参加自有储备计划的农场主储存的粮食。第四，政府储备，是指政府为保证粮食安全的储备，由作为美国粮食市场的政策性调控机构商品信贷公司(CCC)经营。目前政府储备大约在500万吨，相当于粮食年产量的1.4%。

　　(2)美国粮食储备的运作机制

　　美国是市场经济高度发达的国家，主要通过市场来促进粮食流通，联邦政府运用信贷杠杆等经济手段对粮食市场实行间接调控。在《1996年联邦农业完善与改革法》实施以前，政府为了保证粮食安全，通过CCC从农场主直接购买粮食进行储备。近年来，政府粮食储备量逐渐减少，而农场主的自有储备则不断增加。农场主(包括一些投机商)进行粮食储备的目的是为了赚钱，但要参加储粮计划，就必须与CCC在各地的分支机构签订合同。CCC负责按合同规定的数量向农场主支付储藏费用和低息贷款。参加储粮计划的农场主必须执行政府的粮食种植计划，对储备的粮食在三年内必须保证质量，且不能自行处理储备粮，否则要被罚款。只有当市场粮价剧涨时，农场主方可出售储备粮。不仅如此，CCC还要求农场主必须在特定时间内归还贷款，以迫使其抛售粮食。如果此时农场主还想将储备粮留着，CCC就不再支付储粮费用和保证提供低息贷款。当市场价大大高于农场主抛售价时，才动用政府储备粮投放市场。美国的粮食仓储设施全部为农场主或私人公司所有，政府要寄存粮食须支付仓储费用。

　　(3)美国粮食储备管理的政策法规

　　美国政府对粮食仓储业的管理主要是通过法规来实行有效监督。1916年国会通过了《美国仓储法》，根据该法又制定了《粮食仓储条例》，对粮食仓储许可证、仓储保证金、仓储存单、仓储商的责任和粮食检验、称重、分级等一系列具体操作，都有非常具体和明确的规定。任何从事粮食公共仓储的法人，必须获得许可证。申请许可证必须符合农业部规定的财务状况、设施条件、管理能力以及仓储商对其设施的控制能力等各种条件。

　　为了确保粮食仓储商履行义务，粮食仓储商还必须交纳保证金，一般规定每蒲式耳(约36.37升)的仓容交纳0.20美元，每个仓储商交纳保证金的数额为2万—50万美元。

　　2.加拿大

　　加拿大是世界上重要的粮食出口国家。1989—1998年，全国年均谷物总产量5090万吨，人均占有量1741公斤。其国内生产量远远大于消费量，正常年景40%的粮食用于国内消费，60%的粮食用于出口。加拿大谷物(主要是小麦(资讯 论坛))出口量仅次于美国和欧盟，列世界第三位。1989—1998年年均出口小麦1910万吨，占总产量的79%。

　　(1)加拿大的粮食储备规模

　　加拿大全国总仓容约6000万吨。其中，乡间仓库的仓储能力为640万吨，中转仓库的仓储能力为250万吨。加拿大粮食的储藏时间很少超过半年，主要是用于周转库存。如截止2002年3月份，加拿大小麦库存1321万吨，大麦库存618万吨，燕麦库存加拿大政府制定的粮食管理政策都是通过法律和法规来落实的。粮食管理最主要的法规有两部，即《加拿大谷物法》和《加拿大小麦局法》。加拿大对谷物公司经营谷物

　　特别是经营谷仓有严格的审批条件。 《加拿大谷物法》规定，申请经营谷仓的条件是：必须有公司注册文件；申请人打算使用的房院要适合于谷物的储藏和装卸；谷仓类型及状况和设备的类型、大小应能满足该类型谷仓应该提供的基本服务；申请人应提供经审计的财务证明，即申请人必须有一定的财力，并要以保证书、保险或其他方式提供足够的担保；谷仓储存的谷物都必须全额保险等。

　　3.欧盟

　　欧盟是世界上第三大粮食出口地区。其中，法国是欧盟第一大农业生产国，其粮食产量占欧盟产量的三分之一，其出口量占欧盟的一半。

　　(1)欧盟的粮食储备规模

　　欧盟各国产大于需，粮食储备量大，粮食储备费用(包括收购费用、保管费用、设备费用等)在欧盟财政支出中占较大比重。为节约财政支出，欧盟逐年减少粮食储备量，1993年为8000万吨—1亿吨，2001年已降为500万—2000万吨。

　　法国大约有330家合作社和800户粮商，总共拥有7200万吨的粮食库存。但政府储备(或称公共储存)的粮食较少，特别是近年来更少。1993年法国政府储备规模达1300万吨，而到1997年只有1.6万吨。

　　(2)欧盟粮食储备的运作机制

　　欧盟粮食储备主要实行国家采购，即按照“干预价格”收购农民的粮食。 “干预价格”是由欧盟根据保护农民收入不受过大影响，以及欧盟各国粮食生产、库存、需求状况，国际粮食生产形势和价格走势等因素综合考虑制定的。如在法国，当收购机构(主要是农业合作社)不能在市场上卖掉粮食时，法国粮管局(0NIC)作为政府管理机构就必须买下他们的粮食，以作公共储存或“临时储备”。或者说，当市场粮价低于“干预价格”时，农民可以按“干预价格”把粮食交给欧盟设在法国的“干预中心”作为临时储备，从而得到价格补贴。但法国粮管局不拥有粮仓，为完成其公共储存使命，它向拥有空粮库的收购机构或专业仓储公司租用储存容量(即购买仓储服务)；也有同私人企业签订收购合同，商谈储存期间的费用补贴标准。欧盟农业补贴委员会对“临时储备”给予必要的储费和利息补贴。补贴方式是由欧盟补贴给法国粮管局，再由粮管局补贴到储粮企业。

　　(3)欧盟粮食储备管理的政策法规

　　欧盟对储备粮管理方面的主要政策是“月加价”政策，即对农民或粮食企业储藏粮食的仓储费用补贴。法国每吨粮食每增加储存期一个月另加价6法郎，付给售粮者。西班牙每月为0.93欧元／吨。其政策的目的在于，通过对种粮的农户和私商储存按月加价，鼓励其在合理期间内自储粮食，避免收获季节粮食过于集中上市而影响市场粮价，促使粮食均衡上市。

　　4.澳大利亚

　　澳大利亚是世界上重要粮食出口国之一，粮食出口约占年产量的三分之二，继美国、加拿大、欧盟之后，居世界第四位。主要出口的粮食品种有小麦、大麦等。

　　(1)澳大利亚的粮食储备规模

　　澳大利亚粮食储存、处理基本上是由五个分散处理机构承担，每个大陆州各一个。这五个机构控制了年产量70%以上的粮食储存和处理。每个分散机构都有由公路或铁路连接起来的接收网络。这个网络还与几个出口港口连接。中央储存系统共有大约900个乡村接收基地和17个出口港。它能提供1800万吨的乡村储存，600万吨的港口储存和大约300万吨的其他各种法定储存，合计储存能力达2700万吨。其余由农场和私人商业储存。

　　(2)澳大利亚粮食储备的运作机制

　　澳大利亚粮食市场的经营主体主要由农民合作经营组织、政府粮食经营机构和其他经营实体三大类构成。农民合作经营组织包括各州的粮食储运公司、种子联合公司等；政府粮食经营机构包括小麦局、大麦局等；其他经营实体是除以上两类外的各种从事粮食加工、流通的企业。从1989年开始，澳大利亚对粮食流通体制进行了改革，政府的小麦经营机构开始逐步走向合作制，正在使澳大利亚粮食市场由政府主导型转变为合作制主导型。

　　澳大利亚的粮食流通实行商流和物流分立。商流由小麦局等粮食流通商承担，根据国家法律、政策及市场供求关系的变化，具体负责开展小麦等粮食的国内外贸易活动，具有粮食经营权。近年来，小麦局还向粮食加工业延伸和开展多元化经营方向发展，包括在国内投资兴办粮食加工厂。物流则由粮食储运公司承担，具体负责粮食的收购、检验、装卸、储存和运输业务，但没有粮食经营权。粮食储运公司都是按合作制原则组成的，为非赢利性组织，其宗旨是以最低的费用为粮食生产者提供最好的粮食收购、储存和运输等服务。澳大利亚的粮食仓储体系由农村收购仓库、地区终点仓库和港口终点仓库组成。这些仓库一般由小麦局指定的机构经营。

　　(3)澳大利亚粮食储备管理的政策法规

　　澳大利亚粮食市场发达，交易秩序井然，主要得益于健全的法律体系。一般情况下，政府不采用行政手段干预经济，主要采用法律手段。政府在粮食生产、加工、储运和销售等各个方面都制定了相应的法律，而且都有很强的可操作性。如粮食储运有《储运经营法》，小麦销售有《小麦市场法》，大麦销售有《大麦市场法》等，严格按法律规定办事。凡是法律明确的条文，各个相关方面都要严格执行，不得违反，否则，会受到法律的追究。

　　(二)进口国的粮食储备管理

　　1.日本

　　日本是地少人多、粮食不能自给的国家。从20世纪20年代到90年代末，日本的演变过程。其粮食的主要品种是大米、麦类、大豆(资讯 论坛)等。目前大米流通形成了自主流通米(主要由农协销售)、政府米(储备)、计划外流通米(农户自由销售)并行的流通格局。

　　1990—1994年，大米年平均国内生产量为1009.8万吨，国内消费需求量为1040万吨。

　　(1)日本的粮食储备规模

　　长期以来，日本尽管作为粮食短缺的国家，每年要从世界市场进口大量小麦和饲料粮(国内消费中小麦的90%和饲料的80%依赖进口)，但大米的进口量基本为零。自关贸总协定乌拉圭回合农业协议签署后，日本接受了大米的最低市场准人量，1995—2000年，大米进口量从38万吨增加到76万吨，占国内消费量的比例从4%提高到8%。进口大米一部分作为主食用米和加工用米出售，另一部分作为政府储备粮。

　　1993年日本发生了“米荒”，使日本政府下决心建立更为明确、有效的粮食储备制度。1995年日本《新粮食法》规定，政府设立专项储备，其规模以政府米150万吨及进口米50万吨充当，约相当于正常年份3个月的供应量。

　　(2)日本粮食储备的运作机制

　　1995年《新粮食法》规定设立专项储备，以政府米及部分进口米充当，由政府与民间共同负责，并以政府为主；民间储备由自主流通米法人负责，费用由政府补贴一部分。政府的储备大米，由政府根据国内生产的年成丰歉，决定是否抛售或增加储备，通过调整储备以抑制粮价的暴涨暴跌。为有效调节国内市场，政府确定了储备运作方针，包括储备数量、计划上市数量及政府收购数量。全国大米集货团体是日本农林水产大臣指定的主要负责全国计划大米收购和储运的法人。它由两部分组成：一是全国农业协同组合联合会(“农协”)，二是全国主食收购协同组合联合会(“全集联”)。 “农协”和“全集联”都是民间团体。全国大米集货团体依据农林水产大臣批准的大米流通计划，通过下设的两级集货商，将分散在全国农民生产的大米收集起来，通过政府粮食事务所检验后，按品种、质量、计划数量等区分为“政府米”和“自主流通米”，再分别交售给政府和大米批发商，其余的米可由农民自由出售。在保证储备水准合理化方面，日本政府也采取了一些措施：一是如有一部分政府米未完全销售，政府收购将做出相应数量的调整；二是由于日本大米价格较高，难以出口，为降低政府米储备数量，以减少财政补贴，日本政府把一部分超储备规模的大米用于国际援助。

　　日本是世界上对粮食实行高额补贴的国家，除对政府米储备费用据实进行补贴外，对生产者在年度末未能卖出的粮食也给予部分储存费用补贴。据日本食粮厅提供的数字，2001年日本大米产量只有906万吨，但政府仅对大米生产、流通、储备等支出的相关财政补贴就达到51.7亿美元。1990—1995年， 日本政府的粮食管理费支出从33476亿日元上升到47381亿日元，增加了42%。

　　(3)日本粮食储备管理的政策法规

　　日本在1942年制定了《粮食管理法》及其实施细则等配套法规，后又多次修订，对规范粮食生产和流通活动发挥了重要作用。为应对WTO有关规则，日本又于1995年制定了《新粮食法》。 《新粮食法》的主要内容有：改变过去大米购销、价格由政府统一管理的模式，使流通中的自主流通米占主导地位，充分发挥市场机制作用；减少政府财政补贴，由市场形成价格；放宽大米经营限制，由许可制改为登记制；流通渠道多元化，加大市场化和自由化程度。最近日本又通过了《粮食法修改案》，对大米生产政策进行了调整，将在2008年彻底废除现行的大米生产政策。这些法律的出台和实施，为稳定粮食生产、规范粮食交易、建立粮食储备等起到了非常重要的作用。

　　2.印度

　　印度虽是农业大国，但长期以来农产品短缺。因此，政府对粮食流通和价格实行严格控制，统称“政府粮食配售制”。20世纪60年代开展“绿色革命”以后，粮食产量有了较大的增加，供求矛盾有所缓和。此时，政府控制粮食的做法有所改变，但配售制内容没有多大改变。进入90年代，在全球贸易自由化潮流影响下，印度粮食流通体制向市场化方向作了较大改革。

　　(1)印度的粮食储备规模

　　印度较大规模的粮食储备是在20世纪60年代饥荒以后建立起来的。印度粮食储备制度包括缓冲库存和经营库存两种。经营库存是指一年内由于季节因素，为保证全年连续供给而储存的粮食，以解决正常年景两个收获期之间的粮食供给问题。缓冲库存是指在经营库存之外，再储存一部分必要粮食，即粮食安全储备库存，以缓冲由于年度性粮食减产而产生的短缺，从而起到保障供给、稳定粮价和社会的作用。储备制度规定，缓冲库存的临界值为500万吨，最佳数量为1200万吨(相当于粮食产量的6.3%)。库存品种主要是小麦和大米，分别占60%和40%。与此相适应，政府拥有2800万吨的仓储设施。

　　缓冲库存由印度粮食公司经营，粮权属于中央政府，费用由中央负担。除缓冲库存外，储备制度还规定印度粮食公司和各邦粮食供应部要分别保持相当于3—8个月的经营库存。

　　(2)印度粮食储备的运作机制

　　印度政府虽然参与部分粮食的经营，但这种经营是政策性行为，主要是为了调节市场，平抑对生产者和消费者不利的价格波动。印度的政府粮食储备运作由中央政府和邦政府委托代理机构进行。中央政府的粮食收购机构由印度粮食公司和全国农业合作运销协会代理。邦政府的粮食收购机构是邦粮食供应部。印度粮食公司主营水稻和小麦，全国农业合作运销协会则经营除水稻和小麦以外的粗杂粮。印度粮食公司是独立于各邦政府以外的具有粮食储备和粮食经营(但不以盈利为目的)双重职能的机构。它每年以市场价格直接向农民收购2000万—2400万吨粮食(小麦和稻米大体上各占50%)，其中通过政府分配系统的数量在1600万—1700万吨，余下的部分或者由公司作商业性经营，按市场价格出售给其他商人；或者用作储备，在采购量不足的年份拿出来平抑市场。

　　印度政府经过多年努力建立的粮食储备体系，虽然保障了粮食供给安全，但其代价也是很高昂的，政府不得不承担巨额的粮食储备费用和消费补贴。自上世纪80年代以来，政府库存越来越多。1995年，谷物结转库存量达1550万吨，较1989年的440万吨净增了252%。政府的粮食储备费用也大幅上升。1995—1996粮食年度，政府对印度 粮食公司的财政补贴总额高达533亿卢比，2001—2002年度达到1672.4亿卢比。据世界银行专家估算，如果利用进口补充，实现同样的小麦进口目标，只需其财政补贴的1／3左右。为此，印度政府决定根据市场变化采用经济有效的粮食库存管理方法，允许印度粮食公司进入国际期货市场，以便压缩缓冲库存，减少财政开支和补贴。

　　(3)印度粮食储备管理的政策法规

　　90年代以来，印度对粮食管理政策进行了改革，促进了市场化。对储备粮管理的政策规定是，按市价收购，废止低官价收购政策。储备粮数量依据供求状况确定。储备粮实行中央和各邦两级储备制度，中央占储备总量的60%，各邦占40%，以分散风险。对粮食生产和流通实行内外贸一体化政策。

　　3.马来西亚

　　马来西亚的主要粮食作物是稻谷，目前年产量约150万吨，粮食自给率为65%左右，不足部分从国外进口。近几年来，每年需耗费100多亿林吉特(现比价为3.8林吉特合1美元)用于粮食进口。

　　(1)马来西亚的粮食储备规模

　　马来西亚储备粮的概念与我国有所不同。他们认为，只要是其负责调控全国稻米市场的稻米公司(BERNAS)能够运用和掌握的粮食就是储备粮。它既包括仓库里的粮食，也包括国外分公司和在批发市场和零售店里的粮食。马来西亚的粮食储备规模不固定。

　　(2)马来西亚粮食储备的运作机制

　　1971年9月，马来西亚成立了国家水稻和大米局，主要职能是为大米业提供指导和规划，是大米的独家进口者，对大米价格进行调控。1994年政府改革后，成立了国家稻米公司(BERNAS)，除接管了国家水稻和大米局的政府职能(即管理国家大米储备、对农民按保护价收购粮食和稳定市场粮价)外，还从事稻谷收购、加工和进出口贸易等商业职能。1996年1月，马来西亚对BERNAS公司进行了股份制私有化改革，以提高经济效益和减轻政府财政负担。1997年BERNAS成为上市公司。但马来西亚的国家粮食储备管理和运作仍然由稻米公司来进行。目前稻米公司拥有60多家分公司，经营范围十分广泛。除从事大米生产、加工、储存、批发和零售等业务外，公司还经营优质种子、大型农场等，并拥有自己的名牌产品。

　　马来西亚政府为了支持稻米公司更好地承担国家粮食储备和稳定粮食市场的社会职责，从公司成立开始就赋予其15年内独家进口大米的权力。为此，稻米公司不从政府直接获取补贴，而是通过企业化管理和市场化自主经营，不仅弥补了公司承担社会职责的费用，还获得了可观的利润。公司通过参与大米生产和流通的各个环节，在马来西亚大米市场上占有主导地位，基本实现了商业功能和社会职责的统一，保障了国家粮食安全。

　　(3)马来西亚粮食储备管理的政策法规

　　马来西亚农业发展长期被忽视，在过去的20年里其粮食和农产品的进口额增加了4倍，外汇支出负担沉重。为重振农业，马来西亚政府于1998年8月公布了第三个国家农业政策，为1998年至2010年的农业发展确定了方向，最重要的任务是保证国家粮 食供应充足，减少粮食进口。为此，政府为粮食生产专门设立了10亿林吉特的基金。