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应靠调整法律依据来解决农民土地流失


http://finance.sina.com.cn 2004年10月11日 09:02 中国经济时报

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  刘黄/文

  解决土地流失的问题,既要解决农民的产权问题,更要解决政府管制土地的权力和法律问题。土地问题的根本出路在于下决心推行行政管理体制的改革,调整政府的权力,解决好政府职能的错位问题,同时必须修改相应的法律。

  近日,原农业部政策法规司司长郭书田在此间提出,尽管中央三令五申,农民的土地产权仍得不到保证。他认为,解决农民土地流失的根本出路在于,必须调整政府管制土地的权力和使用该权力所依据的法律。

  郭书田说,解决土地问题,学术界比较强调解决产权问题,的确,不解决产权问题,农民不可能真正实现耕者有其田。但目前看来,在现行法律框架内,政府管制土地权力有其所依据的法

  律条文。最近中央主要领导提出,治理土地流失收效甚微,郭书田认为,根源在于有关的法律特别是《土地管理法》需要调整。

  郭书田说,在修改宪法和随之而来的修改土地管理法时,曾经在所有涉及到原有的土地征用的地方,都在原来“征用?以外加了一个“征收?,但这种调整并不能解决根本问题。这样修改的用意是,把公益性土地和经营性土地分开,但实际操作过程当中,如果政府仍是征收主体的话,它们很难分开。有的地方政府就是打着公益性用地的旗号,实行土地经营。这种修改中,没有解决政府垄断一级市场和经营二级市场的问题,郭书田说,这才是要害。政府依靠权力垄断一级市场,把农民的土地征为国有,另外政府还有权力经营二级市场,把一级市场拿到的农民的土地去出卖,获取巨大的土地的差价。

  郭书田据此认为,政府管制土地的权力及政府所行使的管制土地权力的法律依据有必要调整,这个问题不解决,即使产权问题解决了,政府仍然可以“依法?用强硬的手段来剥夺农民的土地。

  有统计数字说明,在剥夺农民土地上的政府收益一年比一年多。政府通过以地生财的收益,大前年1000亿,前年2000亿,去年已达到了3000亿,土地问题已变成了党和政府与农民的矛盾的焦点。郭书田说,既有产权能不能归农民所有的问题,必须从法律上得到体现。

  郭书田特别提到,1991年1月1日实行的《土地管理法》第43条中规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,包括国家所有的土地和国家征用的原属农民集体所有的土地。这就以法律的形式把权利给了政府。郭书田说,事实上,现在真正国有土地很少,国有农场的耕地面积仅仅占到4%,其余96%都是集体所有。这样的条文就在法律上开了一个大的口子:政府可以通过征用,使农民集体所有的土地进入二级市场。一方面,农民的土地成为政府财政的主要来源,另一个方面,土地审批,在大多数情况下,属于暗箱操作,成为官员牟取利益造成腐败的根源。而另外,《土地管理法》的第63条又同时规定,农民集体所有土地的使用权不得转让,这一条规定的初衷在于控制土地的农转非,但却限制了农民承包土地的使用权直接进入一级市场。这样又在法律上堵了一个口子,保护了政府垄断一级市场的地位。这两条一开一堵,以维护国家权力为名,事实上却极大地损害了农民的利益。

  为此郭书田呼吁,应该尽快调整相关法律。他认为,解决土地流失的问题,既要解决农民的产权问题,更要解决政府管制土地的权力和法律问题。土地问题的根本出路在于下决心推行行政管理体制的改革,调整政府的权力,解决好政府职能的错位问题,同时必须修改相应的法律。

  郭书田提出,在配置土地资源上,市场仍然应该起决定作用,而不应有其他的资源配置方式。要打破政府垄断一级市场的行为,同时政府要退出二级市场经营,政府职能转移到为土地市场制定规则和实施管理监督的轨道上。但郭书田承认,要从根本上解决这个问题,难度很大,障碍来自两方面:一个是认识上。二是土地管制部门不会轻易放弃部门权力和由此而得到的利益。这是我们必须面对的冷酷的现实。

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