花好“纳税人”的每一分钱

　　——考察美国地方政府财政预算管理随感

　　-长沙市政府副市长 向力力

　　财政预算是管理国家和社会事务的重要经济手段，是调控社会经济资源分配的主要杠杆。美国人特别关心各级政府的财政预算编制情况，因为那是政府在花“纳税人”自己的血 汗钱，预算多少，如何使用，都关乎每个人的切身利益。

　　在美国学习的半年期间，笔者先后重点考察访问了马里兰州及所属的一些市、县政府。特别是在巴尔的摩市政府实习的一个月时间里，正逢其议会集中对该市财政预算编制举行名目繁多的各类听证会，亲见议员们诘问不断，而市政府预算编制部门则必须有理有据、丝毫不得懈怠。所见所闻，觉得美国地方财政预算管理的特点就是六个字：公开、公共、公正。

　　一、美国地方财政预算审议的“公开性”

　　重视“公开性”和透明度，是美国各级财政预算编制的一个鲜明的特点。美国财政预算的公开透明主要体现在以下几个方面：

　　首先是程序公开：一是预算年度的确定。美国联邦的预算年度为每年的10月1日至次年的9月30日，实行跨年度制。联邦预算是按单式预算编制的。大多数州和地方预算是按复式预算编制的。地方财政预算年度从当年的7月1日至下一年度的6月30日，一个预算周期历时24个月。其财政预算的形式分为一般预算和基金预算两部分。一般预算指通常所说的预算内收支，基金预算指通常所说的预算外收支，也称为信托基金，主要来源于特定收支，只能用于特定支出项目。二是预算编制的部门。美国的预算由总统管辖下的行政管理与预算办公室(MBO)和财政部承担。这些部门之间无隶属关系，二者分工大体是：行政管理与预算办公室负责预算的编制；财政部负责收支概算和税收等日常事务。它们分别隶属于国会“两院”的预算委员会和国会预算办公室(CBO)，前者负责预算的审议并向国会提交对联邦政府预算草案审议的意见；后者主要负责为两预算委员会提供分析材料，进行中长期的预测。三是预算编制的程序。美国地方预算程序要经过四个阶段：编制预算草案并提出；审议预算草案和批准草案；预算的执行；对预算执行情况进行审核监督。

　　其次是过程公开：美国地方预算的准备时间比较长，一般提前21个月即开始运行。所以总会有“三个预算”并存，一个在草拟中，一个在批准中，一个在执行中。政府提交了预算草案以后，议会要经过辩论、听证、修改、宣读程序和最后批准的过程。在这个协调和批准的过程中，议员和各方面的意见得到了表述，预算也更能反映社会要求。

　　对行政首长来说，包装和推销是整个预算过程的中心环节。马里兰州和巴尔的摩市提出的预算草案都有一百多页，近10万字，条目十分详尽。一套收入预算文件及其各部分应该互相补充，并附有政策变化、提供的服务数量和服务的优先次序变化的说明。预算自送达立法机关后，立法机构将提交各执行委员会或财政委员会讨论。通常是CBO负责人或行政首长，或者两人同时出席立法机构会议，回答有关预算的问题并解释政策的内容。

　　再次是信息公开：美国法律规定全部财政收入、支出预算必须经国会审议通过，由总统签字后产生法律效力。美国原来就有《情报自由法》，20世纪70年代又订立了《联邦政府阳光法案》，要求政府必须将预算尽可能的公布出来，为了处理公开和有必要保密的关系，又订立了《联邦政府隐私权法》。目前，美国政府向社会公布的文件有7个，有预算指导方针文件、功能分析和经济分析文件以及部门分类文件等。其中部门分类附属文件中，预算内容细化到了每一个具体支出项目，并以一定形式向社会公布。另外美国有两个国家电视频道专门全程直播国家各种辩论和听证会实况，以便公民及时掌握和了解各种决策信息。地方政府同样如此。因而，财政预算讨论情况的听证信息自然广为人知。

　　特别值得一提的是，美国地方议会的所有会议都对外开放，市民都可以自由旁听。美国的媒体和信息网络非常发达，市民直接旁听议会会议并不踊跃。联邦政府和国会以及每个地方政府和议会都有专门发布政策信息的网址，市民可以随时上网查询。网上披露的财政预算报告十分详尽，市民也可以把自己对预算的意见通过网络反馈给政府部门和议会。

　　二、美国地方财政预算编制的“公共性”

　　在巴尔的摩市政府见习期间，对美国城市市长的工作职责和工作方式有了更加直接的了解。巴尔的摩市现属美国第七大城市。巴尔的摩市的市长今年41岁，充满活力，他聘任了三个副市长协助工作。从市长们每天的工作日程安排来看，他们不需要具体管理经济事务和干预企业经营，其更多的是关注城市教育、就业，基础设施的完善和创造吸引外来投资的各种环境等公共性事务。与目前笔者们的市长事无巨细、大包大揽的做法迥然不同。

　　美国地方预算收入，大致可分为两大类：即来源收入和政府间转移收入。

　　债券是地方基本建设的主要资金来源。44个州的宪法和法规有关于发行债券的规定，这些规定通常是发债数额以及发债额与市区拥有的有形资产的百分比。全民投票表决成为控制发行一般性债券的另一种主要方式，大多数州规定地方政府发行债券必须经全民投票通过。

　　美国的州和地方政府构建的是公共财政运行体系，既不存在供养从事市场经济活动的人员，更不承担任何竞争性行业和企业的亏损补贴。所有财政预算收入全部用于公共性事务管理和经营活动，只是州和地方政府侧重点不同，州里重在医疗、教育和交通，马里兰州财政预算这三项占了70.9%。市里侧重公共安全、教育和城市管理和维护，在巴尔的摩市这三项就占了64.2%。而县里主要是发展教育，荷华德县80%的财政预算用于教育，由此可见一斑。

　　由于美国地方财政预算突出公共性，因此编制财政预算的整个过程就是公共最大利益的继续寻找过程；最后批准预算实质上就是公众的最大利益最后认证的过程。

　　三、美国地方财政预算执行的“公正性”

　　美国地方财政预算透明度高，管理十分严格。预算管理真正体现“刚性”，政治活动和所有项目在预算支出执行中，不能超出预算，真正做到有多少钱办多少事，没有预算不能办事。他们的地方财政预算从编制到执行都体现一种公正的原则，这其中首先就是程序上的公正。

　　在审议和编制过程中，项目评估委员会对于科学决策起了重要作用。财政预算项目评估委员会是一个独立于议会和政府的专家评估组织。笔者参加过巴尔的摩市议会听取评估委员会对财政预算项目的评估报告，报告对所有项目的可行性都有评估分析。大到上几千万，少到数百美元，都有详尽的评估依据，图文并茂，分析透彻。议员们在此基础上讨论预算，便能做到有的放矢，更好地实现科学决策。

　　在预算执行过程中，预算监督是确保公正合理的重要环节。预算监督机构一般由三个机构负责：一是议会直接监督；二是审计部门监督，它受立法机关领导，独立于行政机关之外；三是财政部门监督，它是政府职能部门中的预算监督机构，与预算执行同时进行。

　　巴尔的摩市的财政预算审计委员会规格很高，是受立法机关领导，独立于行政机关之外的机构。巴尔的摩市只有三个人可以配一部公用汽车和一名司机，即市长、议长和总审计长，由此可见其权威和地位的特殊。全部年度预算执行完成后，审计部门要再审计一次，并向议会报告执行结果。

　　预算管理改革是一项内容繁杂，难度较大的系统工程，它包括预算编制、预算执行、预算监督等相互关联、相互制约的过程。国内许多地方都做了有益的探索和改革，借鉴美国地方财政预算的“三性”，笔者认为，当务之急是要从以下八个方面推进改革。

　　一、要依法规范预算编制程序。比较美国地方财政预算编制，我国地方财政预算编制的弊端之一是预算编制的时间较短。美国预算的准备时间比较长，一般提前21个月即开始运行，而我国只有两个多月。我国的《预算法》规定预算年度从每年的1月1日起到12月30日止，从下达预算指示到汇总预算方案，仅两个月时间。就地方而言，待各级人大会正式批准预算后，预算执行已差不多过去了3-4个月，使编制出的预算失去了法律的约束力。有鉴于此，可考虑对财政年度进行调整，将目前的预算年度由历年制改为跨年制，以消除时间差，从而增加政府预算编制时间，提前编制预算草案。

　　二、要公开披露地方财政预算全面信息。我国应逐步实现预算内容定期、定例公布。要公布预算的指导原则和功能预算，以便人大代表和广大市民了解和研究讨论；公布细化到一定程度的部门预算，以便对它监督；公布历史数据和对比；同时，要有面向纳税人的预算解释性文件，有预算执行的中期报告。并且所有公布的文件应免费提供，也可以在相关网上查询。市、县、乡财政预算公布应细化至“具体支出科目”一级。只有将预算彻底公开，公开到每一个项目，才有条件让各级人大和纳税人监督。

　　三、要科学测算预算收支，实行“零基预算”。在收入的预算方面，要运用“标准收入测算法”编制收入预算，即依据历史资料分析测算出各项收入与相关经济变量之间的比例，作为测算该项收入的参考标准，充分考虑GDP、税基、人口数、人均收入等因素对收入预算的影响程度，根据这些因素综合计算得出财政收入能力，再根据未来年度的政策调整情况，测算各项预算收入。在预算的支出方面，实行“零基预算”，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，即对原有的和新年度增加的各项开支都要重新审核，将预算编制细化到具体项目。

　　四、要改革预算收支项目，细化地方预算编制内容。实行项目预算和部门预算，建立国库集中支付制度。为提高预算真实性，增强预算权威性，要改进预算科目，使预算科目更加完善。预算收入科目的细化是预算管理和提高预算透明度的重要基础工作，科目越细，越便于加强监督，美国预算支出科目有1300多个。

　　五、要构建公共财政的基本框架。公共财政是以满足社会公共需要为口径来界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收入体系。构筑公共财政运行机制：一是着眼于满足社会公共需要，其职能范围以满足整个社会的公共需要为口径来界定；二是立足于非盈利性，其收支安排以公共利益的最大化为出发点和归宿。三是收入行为规范化，即收支运作要建立在讲规矩、有规矩、高规矩的基础上。

　　六、要健全财政预算监督机制。要切实健全预算监督的法律体系和严格的检查方法。在充分发挥审计部门的权威和作用的同时，借鉴国外经验，建立类似的监督机构监督预算的编制和执行。特别是要充分行使人大对各级政府预算的审批和监督权力，增强各级人民代表大会审核预算的力度。人大应建立若干小组分项审查财政预算，应收政策的制定和预算的安排结合起来，如人大农业委员会应审定政府提出的农业政策，同时要审核农业政策的货币表现——农业预算。建议增加人大审批预算的时间，各级政府至少应在同级人代会举行的前三个月向人大常委会有关委员会汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到“款”，“项”，并且逐渐细化到“目”，以保证人大有足够的时间对政府提交的预算草案进行详细的审查。

　　七、要切实规范政府采购行为。我国建立政府采购制度是为适应社会主义市场经济体制改革，建立公共财政体制的需要应运而生的，但从各地实施的情况看，我国的政府采购制度在制度安排和功能定位上，与美国的政府采购制度有很大的区别。借鉴美国的经验，首先是要建立完整统一、协调一致的政府采购法律、法规体系，就我国而言，迫切需要尽快制定政府采购法的实施细则以及配套的规章制度。

　　八、要探索地方债券发行模式。从目前我国地方财政状况及面临基础设施建设资金严重短缺的困难来看，应积极研究建立地方财政评级机构和地方财政债券市场，允许省级和地级市政府发行地方财政债券，筹集地方建设资金，加快基础设施建设，带动经济发展，增加市民投资渠道。可以说，地方财政债券市场是我国潜在并有待开发的最大证券市场。

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