为何没能调低房价？城市土地调控政策费思量_经济时评_财经纵横

为何没能调低房价？城市土地调控政策费思量

http://finance.sina.com.cn 2004年09月01日 17:48 中国科技财富

　　“值得注意的是，随着房地产开发投资、新开工面积增速的继续回落，可能导致供需矛盾进一步加剧的预期，推动价格上涨。”——8月9日，中国人民银行例行的第二季度货币政策执行报告，对人们关心的房地产价格走势给出上述警告。

　　报告援引国家统计局对全国三十五个大中城市房地产市场调查的数据，该数据显示，二季度我国房屋销售价格比去年同期上涨10.4%，土地交易价格上涨11.5%，房屋租赁价格

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上涨1.0%。二季度与一季度相比，房屋销售价格上涨2.3%，土地交易价格上涨4.1%，房屋租赁价格持平。

　　而同是上半年，在房价、地价上升的同时，全国土地开发面积增幅、房地产投资增幅以及开、竣工面积增幅，均出现不同程度的下降。这显示了宏观紧缩政策对房地产行业的影响，但普通居民所期望的房地产价格下浮并没有出现。

　　宏观调控为何没能调低中国房价？清华大学中国经济研究中心高级研究员韩秀云认为，房地产价格居高不下，主要是因为土地供应被卡住了。

　　土地供应的收紧客观上导致房价上升，这一点连国土资源部也不讳言。今年3月，国土资源部土地利用管理司和中国土地勘测规划院联合发布《我国重点地区和主要城市2003年地价动态监测报告》。该报告指出，一方面，房地产投资与需求将会持续增加，另一方面，“在土地供应方面，土地调控力度将进一步加大，农用地转为建设用地将会受到严格控制，建设占用农用地的指标将会压缩，这种供求矛盾客观上会带动土地价格的上涨。”

　　然而国家管紧土地的决心很大，一轮轮的土地清查、整顿工作在全国范围内层层展开。而与城市住宅用地关系最紧密的城市土地协议出让方式，即将在今年8月31日前彻底废除。这对城市地价的冲击到底有多大，令人期待。

　　“831”大限考验京城地产商

　　对京城的房地产商来说，2004年8月31日是一道分水岭。

　　因为按照国土资源部与监察部今年3月31日联合下发的71号文件的规定，各地协议出让土地中的历史遗留问题必须在2004年8月31日前处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。这意味着，那些握有土地而未全部缴纳土地出让金的房地产商，如想继续得到土地使用权，仅北京市必须在8月31日前，动用1200亿元来偿还所欠政府的土地出让金。

　　1200亿元，对于京城的地产商来说意味着什么？按照华远房地产集团董事长任志强的说法，这“相当于北京市去年全年房地产固定资产投资总额”，如果如期缴纳，将“基本挤干开发企业手中的现金”。这是一个触目惊心的结论。

　　2002年5月9日，国土资源部签发了被业界称为“土地革命”的“11号文件”(《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》)，文件叫停了已沿用多年的土地协议出让方式，要求从2002年7月1日起，所有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。

　　然而各地在执行该项文件时，却打了不同程度的折扣。北京市2002年6月出台的《关于停止经营性项目国有土地使用权协议转让的有关规定》为协议出让留了“四个口子”，即绿化隔离带项目、小城镇建设项目、危改项目以及高科技项目等建设用地，使协议出让得以延续。京城地产商正是利用这“四个口子”，继续按协议出让方式得到大量土地。这种情形一直持续到今年2月4日，北京国土房管局联合四个部门下文将原来的“四个口子”完全堵住。

　　按照北京市国土房管局的统计，目前北京登记的经营性用地历史遗留项目共1091宗，涉及尚需办理出让的土地面积16362公顷。这中间，大约10000公顷是2002年11号文件颁布之后新增的，其中2002年约3000公顷，2003年约7000公顷。而之前10年时间，北京土地的总面积也不过是这个数字。换言之，北京市一年中批准的历史遗留项目用地面积基本等于过去10年批出去的土地面积之和。

　　对于房地产商来说，协议出让土地在某种程度上就是廉价土地的代名词，他们都想趁着“大限”到来之前分享最后的晚餐，这正是北京土地审批量暴增的根源。而为数不菲的开发商没有交或者没有交齐土地出让金，就已经将土地抵押给银行换取了巨额贷款。

　　向来具有很强政策游说能力的京城地产商，早在今年4月即起草一份《对房地产开发相关土地政策的建议》，并以全国工商联住宅产业协会的名义发表，在业界广泛流传。这份建议认为，以8月31日为限的一刀切做法必将对市场造成巨大冲击，政府应从稳定市场的角度延缓实施土地新政的最后期限。

　　这份建议还描述了开发商资金紧绷的原因和过程。首先,如期缴纳出让金，将抽干地产商手里的现金。其次，缴完土地出让金后，地产商还必须支付土地的征地、拆迁成本以及后续的各项开发成本，必将使地产商的资金链进一步紧绷。最后，新规定要求协议出让的土地必须在两年内开工，否则强制收回，这将迫使开发商集中开工，加剧市场竞争，最终冲击房价。

　　然而国土资源部整顿土地市场的决心不容质疑。该部几位官员在不同场合一再表示，对土地招标挂牌出让情况进行执法监察，就是要求各地严格按照国家政策规定，界定11号文件实施前的历史遗留问题。各地不得擅自扩大范围，并按要求在8月31日前将历史遗留问题处理完毕。而限定在8月31日这个时期，就是为了尽早让土地出让制度彻底规范化。

　　有分析指出，所谓“831”大限实质是地方政府与房地产商之间的利益博弈。从地方政府的角度看，协议出让土地制度下，地价低廉，政府的收益少，这刺激了地产商参与城市建设。但部分地产商想尽办法囤积大量的低廉土地，延缓开发时间，这与政府预期相悖。土地资源本来就是稀缺的，随着城市的发展，土地供需矛盾日益突出。政府有激励把以前低价出让的大量土地收回，再以招标挂牌方式高价售出。“831”大限恰好给地方政府以机会，以全额缴纳土地出让金为由，提出整顿土地市场，逼迫地产商吐出土地。

　　而地产商的逻辑是，因普遍预期实行土地拍卖后地价会大幅走高，这使得他们甘冒资金链断裂、市场走低的危险大量囤积——京城开发商们用了一年半时间拿了10年的地。在8月31日来临之前，地产商一方面必须通过卖地缓解资金压力，另一方面，又无法拒绝最后的诱惑，继续抢购更多廉价土地。这进一步造成地产商资金紧张，甚至可能造成资金链断裂引发金融混乱，从而逼迫政府推迟实施土地新政的最后期限，把赌注押在政府一边，相信政府会出手延缓执行新政，进而可以继续用入不敷出的资本金抢占更多廉价土地。

　　无论是地产商的贪婪还是地方政府的适时反击，8月31日似乎应该有个了结，而国家抽紧土地供给的措施却一步紧似一步。

　　上海市土地调控陷困局

　　上海房地产上升之快，令人咋舌。而上海市整体地价之高、涨幅之大同样令人咋舌。上海相关部门披露，到2003年，在上海公开招投标出让的1200多公顷土地中，平均每亩土地中标价达到了105.4万元，这一价格比2002年上涨了124.3%！而上海市卢湾区2003年出让的一幅地块达到了1527万元一亩，创出了楼面地价达到每平方米9162元的天价！

　　业内人士认为，公开出让的土地价格大幅上扬，从一个侧面反映了上海土地市场调控力度的加大。在供地方式上，上海已逐步取消了协议和邀标方式，全市新增的经营性项目用地，全部纳入公开招标范围，今后还将逐步推行竞价出让方式，导致了开发商获取土地的难度加大。在供地规模上，上海开始紧缩土地供应，土地供应趋紧。加之一些境外开发商和一些外地开发商非常看好上海房地产市场，急于拿到土地进行开发，因此短期直接刺激了地价的攀升。

　　据统计，2003年上海1-8号土地公开招标公告共推出了164幅土地，其中流标和另行出让的土地13幅，实际出让土地151幅，出让总面积达到1259.8公顷，总建筑面积为1525.2万平方米，平均每亩中标价为105.4万元。

　　一位开发商说，通过公开招投标在上海拿到土地，从某种意义上讲是企业发展战略的需要。对新进上海市场的开发商而言，通过土地招标，风风光光进入上海市场，可以迅速扩大知名度，对企业长远发展十分有利。而对一些进入上海市场多年的开发商而言，随着原来储备的土地行将开发完毕，即将面临无米可炊甚至企业解体的危险，因此无论如何也要拿到土地。

　　因此，每一次公开招投标，对开发商而言不亚于一场战争，结果是直接导致了地价大幅上涨，尤其是市中心城区，因出让土地数量很少，地价更是涨幅惊人。千万元一亩的土地便随之产生。近郊区县的土地价格虽比中心城区有一定差距，但涨幅也很大，部分住宅土地每亩中标价也已超过300万元。

　　上海地产业内人士认为，地价攀升直接提高了房地产开发的成本，因此，可以预计，上海的房价将会持续上升。在房地产的价格中，土地价格是关键因素之一，它一般占到房价的40%—50%左右，在建安费用以及配套设施费用相对稳定的情况下(不考虑发展商的利润因素)，房价主要受土地价格推动。

　　这样，在上海房地产市场，就出现了一个难题:政府本意是想通过调控土地市场，来抑制房价过快上涨，但现在土地调控却直接推动了地价一路高涨，又间接推动了房价的上扬。这显然与政府的初衷相违背。而接下来根据上海市房地局的设想，上海将逐步推行免评标程序，谁价高谁中标。可以预见，随着土地的稀缺属性，上海的地价还将上扬。

　　与供地紧张相对应的是，上海尚有6000多公顷土地掌握在开发商手中，开而不发，囤积居奇。由于上海现行的政府管理模式为“两级政府两级管理”，这6000公顷土地就是由分属不同部门、不同区分别出让给地产商的。上海市政府开始规范土地交易市场，使得这些手里掌握土地的公司乘机囤积居奇，大幅抬高手中土地的价格，到土地二级市场牟利，迟迟不开发。如果不把这部分土地纳入上海市的年度用地计划，上海调控房产市场的目标就很难达到。

　　针对长期闲置不予开发的土地，上海将严格按照《土地管理法》的规定，予以收回，以督促其分期分批尽快开发。而对囤积土地较多的区，上海要核减该区当年经营性用地计划。尽管政府言之凿凿，但真正实施起来难度相当大。这些土地分属不同利益主体，利益关系错综复杂，不开发的原因也多种多样。因房价上涨过快，上海市政府承担了巨大的压力。如何通过调控土地供给，真正实现控制房价，对上海市政府不是件轻松的事。

　　最严厉的土地政策难遏地方政府卖地发财

　　统计资料显示，2002年，全国土地有偿出让总面积为8.74万公顷，出让总价款为1938.36亿元，比上年土地出让总价款增长了33.15％。

　　全国人大常委会副委员长盛华仁在向十届全国人大常委会第十次会议报告土地管理法执法检查情况时给出了一组数据：

　　1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约有四分之一。

　　土地出让收入已经成为地方政府重要的财政来源。有分析认为，很多城市依靠出让土地能获取的财政资金，有的甚至超过地方财政的50％以上。

　　江苏省社会科学院农村经济研究所所长徐元明的调查报告表明，江苏大、中城市的土地出让收入数量可观。通过土地农转非征用方式再出让、出租土地使用权获取经营性收入最多的是苏州市，2002年苏州市出让土地4441.32公顷，获土地出让收入151.87亿元，占该市财政总收入的52.22％。其次是南京市，共计出让土地2179.65公顷，获取出让金83.39亿元，占该市财政总收入的57.88％。

　　日前，国土资源部副部长李元在接受采访时透露，中央对实施宏观调控、管紧土地的决心很大，温家宝总理近日专门批示，要求相关部委对涉及到11个省市、自治区的19个重大土地案件直接进行调查。另据获悉，在中纪委、监察部的支持下，国土资源部近期将选择一批典型案件，公开调查和处理。业内人士认为，这将掀起新一轮土地查处高潮，此轮打击的对象覆盖面广且有相当级别，必将引起社会广泛关注。

　　从去年7月国务院办公厅下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，温家宝总理提出要“实行最严格的土地管理制度”，到今年7月新一轮查处工作展开，一年的时间里我国的土地清查工作可谓是层层深入、步步紧逼。6月18日，国土资源部部长孙文盛在土地市场治理整顿阶段性检查验收汇报会上表示，对治理整顿成就不能估计过高，与经济“软着陆”、持续健康发展的要求还有差距，“要继续保持高压态势”。

　　7月14日温家宝总理主持召开国务院常务会议，指出上半年加强宏观调控已取得明显成效。这意味着，以行政干预为主的宏观调控方式将逐步弱化，而中央政府又对以升息方式为整个经济降温，持谨慎态度；加强土地市场整顿似乎是政府调控经济的重点。在7月间，有关部委将落实中央要求，深入治理整顿土地市场秩序，进行对土地市场的专项整治。这一整治将主要针对发现的土地市场的重大问题，其中包括查处一些地方招标、拍卖、挂牌出让土地中存在的问题、查处土地囤积和闲置的问题、查处有关税费的征收问题。

　　国有土地是目前最大的一笔国有资产，静态价值在25万亿元左右，对各方来说都是一笔巨大的利益，当前这种大规模的土地清查和处理工作，表面上看似政府与开发商或者与部分违规官员之间的斗争，但实际上有更深层的中央政府宏观调控目标与地方政府利益之间的冲突。

　　处在工业化与城市化进程加速时期的中国，其面临的一个重大问题就是处理好保护耕地与建设用地这一基本矛盾。中央政府显然对中国粮食安全问题，极为关注。如何在快速推进工业化和城市化中，在宏观上保持重大用地关系协调成为中央政府的首要选择。中央政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标，如耕地保有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等；而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，如工业发展、城镇建设、土地资产性收益等。

　　在分级管理体制下，地方政府为了追求本地区的率先发展和“以地生财”及其“政绩”，以各种形式变相规避上级政府的规划管制、计划控制和审批管理，违法违规批地，圈占并低价向市场供应土地，大量土地被乱占滥用和闲置浪费，造成土地市场秩序混乱。特别是，在征地中，以低价征收农民的土地，造成许多农民失地、失业、失去生活保障。

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