| 《商务周刊》：中国改革走到三岔路口 | |||||||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年08月31日 10:36 《商务周刊》杂志 | |||||||||||||
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主笔/宁南 记者/王晓玲 王强 袭祥德 这是一个难以判断的市场。一方面，国务院7月22日就投资体制改革发出号召：“加快建立和完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，实行政企分开，减少行政干预，合理界定政府职能”；另一方面，中央政府在此次暴风骤雨般的宏观调控中，却饱受市场各界和多位经济学家“行政干预”的指责。
10年前的那次宏观经济过热后，中央政府痛定思痛，在十四届三中全会决议中第一次明确提出了建立和完善社会主义市场经济体制的奋斗目标。10年后的2004年，当经济过热又一次卷土重来时，市场调控手段并没有发挥理想的作用。情急之下，中央政府不得不重举看得见的大手，用行政干预的武器强力矫正市场。 这更是一个难以理解的社会。25年前，中央政府以“解放生产力、提高社会效率和人民生活水平”为目标拉开了中国改革的序幕。25年后，中国GDP的增长速度全世界最快，但同时公平成了大问题——人群收入差距最大，城乡收入差距最大，基尼系数超过0.4的警戒线，接近0.5(专家普遍估计在0.5以上)。 7月28日，中国社会科学院“当代中国社会阶层结构研究”课题组最新报告《当代中国社会流动》进一步印证了这个社会的复杂。课题组组长、中国社科院研究员陆学艺就报告得出的结论是：“(中国社会)已经形成的十大阶层中，该缩小的阶层还没有小下去，农业劳动者还占44%；该扩大的阶层还没有大起来，如社会中间阶层只占约15%；几个处于较为优势地位的国家与社会管理者、经理人员、专业技术人员中，子女代际继承性明显增强，而同代内的流动明显减少，出多进少；可处于经济社会位置较低阶层的子女进入较高阶层的门槛明显增高，两者间的社会流动障碍在强化；社会的经济资源、组织资源和文化资源有向上层积聚的趋势。” 由此产生的激烈争论“燃烧”在经济研究者之间。在宏观调控最惨烈的2004年上半年，交锋达到了顶峰。 被称为“新左派”的一些学者认为，中国市场化改革已经掉进了美国式“新自由主义”的“陷阱”，市场的过度开放和隐蔽的“私有化”的蔓延，使中国的发展道路面临着“拉美化”的威胁。 而另一些自称奉行自由市场的经济学者，则一如既往地指责中国市场化道路的不彻底，责难过多的政府干预直接影响了市场作用的发挥，把目前诸多问题的症结归于改革魄力的不够。 站在其间的中间派，得到的结论是，过去的20多年里，这个世界上最大的转型国家和发展中国家，多多少少是以牺牲公平为代价执行效率优先的政策方向，政府的政策也是更加偏向于资本而不是劳动，社会因此而潜伏着诸多不稳定因素…… 这种阵痛带来的焦虑更影响了新一届的领导者。约翰.桑顿办公室主管合伙人、高盛公司高级顾问、清华大学教授乔舒亚.库珀.雷默，5月11日在英国外交政策研究中心发表了他精心研究的成果——《北京共识》。这位出色的特技飞行员兼前《时代》周刊最年轻的助理执行主编兼外事版主编写到：“‘资本主义’过去20年在中国造成的问题促使中国的决策者和领导人寻求一种新的‘协调的’经济发展。中国共产党2003年十六届三中全会公开发表的惟一的文件有一条不同寻常的点名主旨的标题：《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调的重点是‘完善’，而不是‘市场’”。 如果雷默的判断是正确的，那么2004年中国改革最大的秘密就是决策思路的重大转向。这种转向在雷默看来，最核心的体现就是公平和创新的原则，其“哲学含义应当更深刻地视之为拒绝垄断控制”，因为既得利益集团垄断控制经济、知识、创新、甚至思想的危害性已经大大加深了中国改革的矛盾。雷默因此认为，“这就不可避免地提出了垄断控制权力在中国的前途问题。” 事实上，这也是改革25年来挥之不去的阵痛，是中国发展道路中持续纠缠不清的难题。对之反思所包含的意义，已经紧紧地与改革的前途、与国家的命运联系在了一起。 管制“回潮”？ 7月28日，国资委宏观经济研究中心主任王学庆告诉《商务周刊》，外电报道盛传已久的电信业“四合二”的重组方案纯属谣言，遭国务院否决更是无从谈起。 “我从未听说政府在讨论这一重组方案。”王学庆说。 今年5月25日，《香港商报》曝出消息称，关于国内将电信运营企业合四为二的报告已递交给国务院。这一报告建议实施“一固网商合并一移动商”的策略，将四大国有电信公司重组为两家公司。届时，中国网通将与移动服务领军企业中国移动合并，主导市场的固定电话运营商中国电信将与中国联通合并。 消息还称，有关方面的理由是，“四合二”的方案一旦实施，将最大限度地避免国内未来3G的重复性建设难题，以集中内地电信力量，达到做大做强与海外电信企业竞争的目标，并间接解决3G牌照难以平衡发放的难题。此后一个月内，国内外媒体纷纷对此进行了后续报道，除了“四合二”方案，后来更出现了“六合三”的版本。 国务院发展研究中心市场所所长张军扩则告诉《商务周刊》，他不敢肯定这些消息的真假，但自上次电信分拆后，内部就不断传来再次重组的意见和报告。他甚至还听说一种方案，“四合二”后将联通的GSM移动牌照分出去再组建一个合资运营商。 无论消息真假，由之引起的喧嚣，已经使这一事件成了继上一轮的电信改革后电信业最轰动的新闻——其从打破垄断开放竞争回到重新合并塑造“寡头”的思路，背后所隐藏的丰富信息已经远远超过了新闻本身。比如，再次重组是不是意味着上次分拆的错误或失策？导致电信再走回头路是因为市场开放竞争过度还是由于垄断不够？这些已不是电信产业本身能够回答的问题了。 中国信息产业部电信研究院总工程师、电信经济专家委员会理事长杨培芳给《商务周刊》的解释是，“四合二的传言，是大环境和小环境造成的。国际上也有竞争过度的问题，竞争过度，成本增加了，互联互通出现问题。国内也有这样的问题，六大营运商的利润增长都有下降的趋势，而且还是国有资产。”他认为，这种回潮是事出有因，也反映了电信改革的波动性。 杨培芳甚至把这种波动性追溯到了新自由主义。“芝加哥大学新自由主义的代表弗里德曼提出，由于政府的错误干预，使得市场失灵。里根和撒切尔夫人把弗里德曼给捧起来了，都是率先把公共部门私有化，然后实行完全自由的市场经济。”他说，“而我们80年代派出国的留学人员，正好学70年代的这个东西，就是全部交给市场来管。” 在他看来，这批信奉自由经济的海归回国后进入政府或学界，都将他们所领会的新自由主义思想或多或少地学以致用了，当然，也包括电信改革。 杨培芳原来是原电子部科技司搞光纤的技术专家，1982年转攻经济。这位“半路出家”的电信专家自称为了学习经济，找到一个理论工具，头发都熬白了。他坚持电信业有其自身的特点。 “不能说打破垄断提高竞争就不需要管制了。”杨培芳的理由是，1970年代后期，西方经济学界认为市场有能力促使电信行业平衡竞争发展，取消管制成为主流；1990年代发现分得太散也有问题，就从取消管制到了放松管制；但随后发现放松管制也不对，在2000年代左右，西方大部分国家又变成了重建管制。 其中重建管制的重要理由就是互联互通。杨培芳举例说，“中国联通1994年成立后，在天津搞了市内固定电话，当时电信部门就不给它连。为了不死掉，它就靠国家，请《焦点访谈》，最后国家就命令电信必须得给它连通。市场经济在这个领域就变成了命令经济。”国外的例子就是巴西——巴西电信分了十几家公司以后，相互之间开始打架，最后也只好由巴西总统下命令解决问题。 杨培芳认为第二个需要管制的理由是这个行业本身有天然垄断性，如果政府不管的话，在基础电信领域，就会变成一家，“如果没有政府支持联通，那么移动一降价，联通早就被移动给并购了”。 所以，杨培芳的观点是，一定要引入竞争，但引入的不能是完全竞争，而是适度竞争、有效竞争，而为了维持适当的竞争，也需要政府的管制。他随手从书架上取下一本3年前人民邮电出版社出版的《电信竞争》，“吴基传部长为这本书写的序中，也认为电信要引入完全的市场竞争。但在吴基传去职前一两年，他也承认，我们最大的问题是没有研究电信产业的经济规律问题。” “垄断的时候，我提出要引入市场竞争，现在大家说要竞争的时候，我说要管制。”杨培芳说自己被人称为和事佬、是折衷主义，但他坚持自己找的是第三个极端，“这个手既不是看不见的手，也不是看得见的手，它是挽在一起的手。”他把这叫做第三只手。 经济学家讽刺他“弄出个第三只手来，可以去申请诺贝尔经济学奖了”，但杨培芳不为所动，他认为，“适度竞争、有效监管”，已经逐渐成为了电信市场的一个主流认识，“前两年这个不是主流，那时的主流是自由市场，就是全部放开不管。当然有的经济学家还是这样主张，就是电信完全竞争，就要放开市场准入。” 现在，吴基传和杨培芳发起成立了电信经济专家委员会。“过去我们都是搞技术的，但在1998年电信大讨论中，经济专家把我们技术专家都打败了，这让我们觉得经济比技术更重要。”电信经济专家委员会因此应运而生。 “我们就想先把经济规律研究透，然后再用来指导我们的电信行业发展，使得我们的政策能够更加理智一点。”杨培芳说。 周其仁的两把刀 杨培芳所谓的“被打败”，指的就是1998年电信大讨论之后，电信业内——包括信产部的领导，基本都认同了以北大中国经济研究中心教授周其仁为代表的充分竞争理论。杨培芳认为败因在于，“北大接近芝加哥学派，而周其仁的讲话煽动性很强，虽然他的说法站不住脚，但是很有号召力。” 7月28日，本刊记者在上海采访了正在此地讲学的周其仁。这位中国“三农”问题泰斗杜润生的学生和杨培芳类似，也是阴差阳错当上了电信专家。按他的说法，1998年他写了一篇关于美国AT&T分拆的文章，“正赶上中国电信改革，一下子就成了电信专家了，不想当都不行”。 研究农业问题出身的周其仁，1989-1991年先后在英国牛津大学、美国科罗拉多大学和芝加哥大学做访问学者，1991年进入美国加州大学，后获硕士和博士学位。对于电信业“四合二”的传闻，他轻轻一哂：“要让一个产业对国民经济做贡献，有两把刀，一把刀是市场，一把刀是股东，现在电信行业也好，其他行业也好，是政府一个人拿两把刀，既是游戏者又是规则制定者。当它杀不动的时候，它就说可不可以把门关小一点。” 周其仁认为，本届政府有了新的视野，就是把一把刀给了信产部，管市场；另一把刀给了国资委，管股东。是政企分开了，但他的看法是，这还不够。“问题就在国资委这把刀，它要学股东的作法挑人、选人。但麻烦在于等到它挑到了人，就脱不了干系了，它要维护这个局。如果竞争太激烈，赢利状况不好，那同朝为官，互相影响，它就会说是开放过度，就要提高门槛。” 在周看来，到目前为止，电信行业政府主导的基本调子没有改变，市场机制引入有限，虽然引入了一定价格机制，但还是不够。“原理就是一身两任，说起来是两个部门在管，但这两个部门都是政府，压力最后一定会传导到国务院去。国资委虽然不能直接管竞争对手，但是他可以通过国务院来管，行业亏损啊、国家投资啊、国民经济啊、命脉啊，各种各样的理由，而他自己不行或他挑的人不行这一点很容易被掩盖。” “如果是开放式的市场竞争，四合二没什么不好，甚至四合一都有可能，但是前提条件是门要开着，门开着只有一家它也是竞争。”周其仁的结论是，四合二的背景虽然搞不清楚，但他断定，只要是政府主导的一定就被行政利益所驱使。 如果说，从始至终周其仁都是打破垄断、开放市场的最坚定支持者，而最后方案的开放程度也超出了许多人的预计，那么与舆论看法不同，周其仁认为自己对这次改革的影响微乎其微。“这不是本质，而是假象，我可没那么大作用，”他认为，当时的分拆原本就是大势所趋。 首先是国际竞争的压力。周其仁认为，如果当年没有WTO的协议，没有国际竞争，没有美国信息产业搞得那么有声有色的压力，中国仍然会巍然不动。更重要的是，在电信改革大讨论之前，领导层对电信改革已经有了引入竞争这个基本思路。 周其仁事后得知，在他写《数网竞争》之前，“朱基早就有了建议，让信产部去看美国。因为当时都认为美国模式好，它是先拆了，然后再重组。然后吴基传带队，信产部专家专程到美国考察了美国的电信改革。” “后来好像说我有什么通天的功夫，其实我根本什么都不知道，只不过是我写的东西他们行业内的都在看而已。”周其仁认为自己很清醒，只是在情势已经成熟的时候喊了两声，“就好像天亮是你鸡叫叫出来的。可事实上没有这个事情，是天亮了，你正好叫。靠公鸡叫是叫不亮天的。” 周其仁举例说，现在自己说“少管价”，运营商是很高兴的。在电信法讨论的时候，他们也经常把他请去讲课，但当他去了，说“多发牌”，运营商就不高兴了。“虽然最高决策层对政企不分看得很清楚，但是对于国有垄断，却不是谁都能定的。结局就是，引进部分竞争，但这个竞争是国有和国有之间的竞争，由于老板还是国家的，最后又会形成一种新的垄断。” 因此，周其仁直言国资委在此次电信重组舆论中的利益关系，“为什么要四合二，因为现在运营商都要降价，国资委一看，你都要降价，我把你合起来。从国资委的角度看，他是要一个大企业，那么就不能过度竞争，也就是不能来太厉害的竞争对手和我打。 这个判断被信息产业部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥所认同。他分析说，目前关于电信企业“四合二”以及“六合三”的问题，均可能是利益集团在背后推动，或国内某些重要部门在平衡彼此的关系和利益，距离真正的改革差之甚远。在他看来，至于所谓的“新自由主义”或者这样那样的学者，除非被利用，很难令人信服他们会有左右一场改革的力量。 谁在左右改革？ 中国社会科学院亚太所副所长张宇燕是目前中国研究国家经济安全的前沿人物之一。这位在今年2月23日为中央政治局领导讲解世界格局和中国安全环境的学者，一直是一派“大隐隐于市”的低调姿态。经济学家出身的他，对外称自己是研究历史的，但就是他，在中国最早注意到了利益集团与中国改革走向的复杂关系。 在习惯远距离观察中国改革进程的张宇燕眼中，无论是杨培芳重建管制所要求的看得见的手——政府，还是周其仁强调竞争所信奉的看不见的手——市场，更无论当前喧嚣在“新左派”、“新自由主义”这些“大帽子”后面的学术“阴谋论”，都掩盖了改革之所以改革到今天这个样子，其背后利益这只手起着的巨大作用。 张宇燕仍然以电信改革为例，为记者描画了这只手的威力。 上世纪90年代初，电信管理的高度集中，电信运营的独家垄断，特别是随着经济高速增长而来的对电信需求的急剧增加，以及国家对电信价格的放松、税收的优惠，从而使中国的电信业成为一个赢利前景甚佳的产业。肥厚的赢利，对那些潜在竞争者而言极具吸引力。结果，以获得国家特许权为途径来打破邮电部对电信业的垄断运营之序幕便拉开了。 最先登台的是军队的通信兵。1988年，总参通信兵部上书有关部门，寻求经营电信业之特许权。1989年，两位资深通信专家、中国科学院院士叶培大和张煦教授，联名向中央提交了一份题为《按照商品经济的规律改革我国通信管理体制的建议》的报告。报告先谈体制矛盾，后讲建议，主旨就是要打破邮电部的独家垄断，要求利用专用网经营公用业务。这份《建议》得到了中国最高决策者的高度重视。 也许是特有所指，邮电部于1990年9月3日向国务院也递交了一份报告：《关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序的请示》。核心思想在于强调“邮电部是管理全国通信工作的主管部门，负有通信行业的管理职责……主要通信业务必须由国家统一经营”。请示得到了国务院认可。从这一点看，国家在放开基本电信业问题上还没有最后下定决心，从而邮电部继续维持其垄断地位——尤其是在阻止专用网经营公用业务方面——的意图得以基本实现。 1992年6月，中国电子学会、中国通信工业协会和《中国电子报》联合举办了旨在加速发展通信产业的研讨会。该会议的主要参加者大多不是来自邮电部门，因而其基本的倾向是，改革中国现有的通信管理体制势在必行，邮电部门要实行政企分开，打破垄断，引入竞争机制，开放通信市场，充分发挥专用网的能力。 几个月之后，原电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出组建中国联通公司的请示报告。三部所依据的理由主要有三点：第一，中国电信市场的供需矛盾十分尖锐，只有引入竞争，通信产业才能更快地发展；第二，各专用网已经形成的通信资源尚未得到充分有效的利用；第三，电信产业的发展需要大量的资金，它不可能也不应该完全依赖国家的投入，然而在垄断经济下，社会各界发展通信的积极性难以调动，电信产业的发展缺乏强有力的支撑与后劲。 针对三部成立联通公司的报告，邮电部在多种场合陈述其反对组建联通公司。理由是通信具有自然垄断性，而且事关国计民生、国家主权与安全，统一掌握和建设可以避免重复建设，统一或垄断经营本身并不排斥垄断企业的内部竞争等等，并以日本与韩国电信业的民营化均在电话普及率超过20%以后才开始等理由，强调中国应对电信业实行独家专营。 但铁道等三部的报告得到了当时国务院副总理朱基的批示：“看来是件好事，有助于加强通信事业，缓和电话不通的矛盾”，他还特别指出，“我国的通信事业要发展，必须在统一规划下充分发挥各方面积极性，不能一家垄断。” 几个“回合”下来，经过深思熟虑、利弊权衡，国务院最终于1993年12月正式同意由原电子部、电力部和铁道部共同组建中国联合通信有限公司。 联通公司于1994年7月19日正式成立后，给邮电部门造成了不小的压力。仅一个多月，邮电部便在北戴河召开了旨在“最终占领市场和为用户提供优质服务”的“通信市场与服务工作研讨会”。时任邮电部部长的吴基传针对联通公司专门谈到：“第一，联通公司在某一地区经营某一基本业务，都要由邮电部批准。第二，联通公司可以设立分公司，作为其办事机构，但不能设立子公司。分公司不是独立法人，经营基本业务要由邮电部审批。第三，各地无权成立经营电信基本业务的、具有法人资格的经济实体，不管其名称是叫子公司还是分公司。” 但大门还是被打开了，改革在某种程度上成了一个副产品。 张宇燕评价，从“力量”对比上看，联通公司背后的三个部在国务院的谈判能力和分量均要胜于邮电部。表面上“人多势众”起了作用，但更重要的是联通背后的核心利益集团数量极少(其他拥有专网的部门未参与其中意味深长)。在他看来，“关键在于铁道部、电力部和电子部之间存在着某种额外的、潜在的得自分工与合作的收益：原电子部可因给铁道部和电力部的专用网提供设备而获得稳定的市场，同时，铁路专用网和电力专用网又有了可靠的设备来源，并且其间又不存在根本的利益冲突。各得其所的结果实际上便是一种有效的‘选择性刺激’”。 势单力薄的邮电部虽然最终没能阻止联通公司的进入，从而失去了长期占据的垄断地位及依此获取垄断利润的机会，但至少从短期看，其利益损失并不大。只要通信能力尚未满足既定价格水平下的需求，则邮电部所属的电信企业的“既得利益”就不会受到大的损害。 “联通公司如此容易产生，也许恰恰是因为联通公司的出现对邮电部而言类似于一场‘非零和博弈’，故利益集团之行动目标才最终得以实现。”张宇燕因此得出一个结论，改革在一定程度上就是利益集团、特别是那些“新兴利益集团”利益驱动的结果。 张宏伟的败仗 事实上，10年的市场经济、25年的改革开放所繁衍出的利益集团，其形态和利益关系已经远远复杂于催生联通的那个时代。对此，全国工商联副主席、东方集团总裁张宏伟应该是最有体会的。 2004年6月1日，几经周折出台的《外商投资商业领域管理办法》正式实施，此时距中国加入WTO承诺中流通业对外资全面开放只有半年时间。7月27日，同时任东方家园连锁建材超市董事长的张宏伟在接受本刊记者采访时，相当平淡地只对流通行业开放问题说了一句话：“说的已经够多，不想再多说什么，再多说也没有意义。” 平淡之言背后的含义难以猜测，这位市场影响力和政治影响力颇为了得的民企巨头，从2001年入世前开始游说保护国内流通业生存空间，三年多时间终于换来的这纸公文，只为他赢来了形同虚设的半年保护时间。 2001年11月，中国正式加入WTO，初涉流通业的张宏伟表示，当时自己才知道“对流通业的保护期是如此之短”，而与他对垒的世界500强百安居和欧倍德正在利用各种正规或非正规渠道全力向中国铺展势力。 张宏伟的秘书吕文玮称，此时更令张宏伟被动的是发现企业面和政策面有一个反差，“从外国巨头进入的区域与速度看，有关部门在流通业的保护期内已提前开放。在相当一部分地区，当地政府给予外国巨头优于国内企业的超国民待遇”。 摆在张宏伟面前是三支强势力量，主管部门、地方政府和跨国资本。关于主管部门，国务院发展研究中心一位WTO研究专家私下告诉《商务周刊》，“实际上，在中国加入世贸组织的谈判中，流通虽然与电信、金融并称为三大热点，但从对国家战略意义、安全等多个角度衡量，却始终被某些部门认为是处于从属地位的。因此，1999年为了在电信和金融等其他领域的利益，同时向世贸组织表现中国加入世贸的诚意，我们就主动提前放松了对外资进入零售业的部分限制。” 在他看来，这种认识和做法是否得当现在还难以判断，但也否认不了一个事实，最近十几年来，某些官员或多或少存在着过度追求部门利益的现象——“为了扩大出口和对外贸易规模，增加外国直接投资的数额，片面追求出口并开放国内市场的政策，甚至向外资企业提供种种‘超国民待遇’的特殊优惠，直接损害了国内许多行业和企业的利益。” 中国商业政策研究会副会长万典武接受《商务周刊》采访时指出，这些现象也出现在地方政府中。“改革开放是对的，但现在一个很不好的倾向就是过于依赖外资，有了外资就有了政绩，地方政府把引进外资变味成自己政绩的指标，所以才会有外国的零售巨头的长驱直入。”他说。 1997年，国务院发出26号文，要求对合资零售业进行清理整顿，禁止地方政府擅自批准外资零售企业进入。接着，1998-2002年，国家经贸委、外经贸部、国家工商总局连续启动了四轮针对外资零售业的整改，但外资零售业违规仍然有增无减。 万典武介绍说，由于对外商投资商业企业的清理整顿工作全部交由各省市相应的经贸委、商委进行，地方利益的存在使整改重重困难。而国家高层从与其他国家经贸关系的角度考虑，也处理的非常谨慎，结果整改的成效并不大。 结果，到了2002年，由于高层的松动和地方政府的放纵，外资在中国零售业的扩张达到了最高潮，当时有统计说，进入内地的350家外资零售企业中，得到国务院批准的只有28家。地方政府在追求引资和地方税收利益的驱动下，越权审批了316家非试点外资零售企业。仅家乐福在中国就违规开了30多家店。 万典武告诉记者，跨国资本充分利用这种利益格局，发动了各种形式的游说和施压活动，他们要求在股权比例、规模、选址等方面都能够进一步开放，体现对WTO的承诺，甚至包括沃尔玛的老总反复邀请他吃饭这样的例子，结果就是“外商想怎么开店就怎么开店，想开多大就开多大，政府不能强硬起来，不敢检查，不敢处罚，助长了违规外资企业的气焰，让他们钻了空子”。 一个经典案例就是，2002年国务院勒令对家乐福进行全面整改，要求其违规分店转让股份或者关闭。但由于各方利益的博弈，最终中国政府做了很大让步，允许家乐福违规的店铺按正常程序补充办理审批手续，并继续开分店。 这个现实对张宏伟这样的民企势力的打击可想而知，尤其是跨国资本利益通过各种渠道与部门利益和地方利益的结合，大大压缩了民企势力的市场空间。 2002年，张宏伟联合物美零售集团老总张文中，为反对零售业过度开放，把“流通业过度开放”上升到“国家经济安全”的战略高度，通过一连串精心设计的“游说政府”活动，期望达到中央高层批示和具体政策调整的效果。这就是2002年轰动媒体的“张宏伟炮轰流通业过度开放”事件。 虽然，事情的发展没有遂民营势力的愿望，但部门利益、地方利益、国有资本势力、跨国资本利益，以及民资这样的新兴利益，围绕着改革与开放所展开的复杂博弈，已经清晰地展现出当前中国各种利益集团的生态现状。 “好的市场经济”和“坏的市场经济” 张宇燕对利益集团下了一个定义：“它是由一群拥有共同利益的、在社会中占少数的人组成的团体，其目的在于力求通过对国家立法或政府政策的形成与执行，施加于己有利之影响；不仅如此，如果可能的话，他们还一定会图谋组织政府或垄断立法机构，以期最便捷地实现自身的利益。” 张宇燕认为，这个定义还引申出另一个问题——制度的“非中性”，“同一制度对不同人意味着不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西，而那些已经从既定制度中、或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之。” 这两个概念的阐述，基本上已经揭示出了利益集团在改革博弈中的作用和威力。张宇燕更详细地为记者解释了利益集团借助政府或曰“公共资源”来获利的三个途径。 其一，也是最直接和最显而易见的，是从政府那里获得政策性货币补贴。张宇燕认为，公立大学的校长们强烈呼吁国家追加教育经费、并且其要求常常部分得到满足，便是一例。但由于这种方式过于明显和直接，极易引起寻求补贴方面的激烈竞争，虽普遍但不甚重要。 其二，借助政府管制来阻止新竞争者的进入。最经典的例子，就是由政府主管部门来颁发营业执照或经营许可证、规定进出口配额等做法。 其三，依靠国家立法来寻求集团利益的实现。张宇燕举例说，1787年各利益集团围绕着制订美国宪法所展开的激烈争夺，就是典型的例子。当时公债券持有者们结成了一强大的利益集团，要求未来的宪法能够“制造出”一个强有力的政府，从而借助强制税收来保证偿还那数量极大、其时市场价格远远低于票面值的、被少数人所据有的公债券。 事实上，这三种方法不但出现在电信改革、流通业开放中，中国的改革是一场越来越深化的利益重新分配，只要是改革发生的领域，几乎都不可避免会有一只或数只利益集团的大手，或隐或显在台前幕后影响着局势和改革走向。 张宇燕的观点是，在人类社会中，利益集团及其间的冲突与合作，不仅无处不在、无孔不入，而且还在相当程度上支配了社会的发展进程，决定了人类活动的方式。因此，利益集团常常是以正面形象展现在世人面前。在他看来，在处于由计划经济向市场导向型经济过渡中的、或市场欠发达的国家内，产生一些新兴的利益集团，虽说他们盯着的仅仅是其自身的利益，但其参与市场的活动，却会不知不觉中带来了一种“溢出效益”，即在使自己方便地进入市场的同时，也为其他潜在的竞争者创造了参与市场竞争的条件。由此，市场的进入壁垒开始松动了，阻碍市场导向式经济改革的官僚利益集团也开始了瓦解过程。 但张宇燕研究的兴趣更多集中在行政或立法官员这个集团的分析上。“为什么官员会结成利益集团？因为他们在拥有特殊共同利益的同时，还可能满足了形成利益集团的其他诸项条件；因为他们不仅仅是某些利益的代表，同时还是那些利益的‘直接所有者’。换句话说，在某些场合下，官员们只有相互串通一气，才能最好地形成并最终实现其利益。” 在张宇燕看来，这一利益集团的利益来源及实现的途径大致有三种。 其一，充分利用手中的被合法授予的管制权，人为地制造租金并努力占有它们。以权谋私、权钱交易等等，所指的主要就是这种现象。 他认为，原则上讲，寻租活动导因于租金的存在，而租金又滥觞于管制、限制或政府(国家)垄断，“现实的或潜在的获利机会一旦被垄断、被限制，只要有利可图，逐利而行的企业家或个人便会想方设法地突破之。为了突破垄断或限制，为了打通‘关节’，他们必然会主动地付出成本(如行贿)；也正是这一成本构成了古今中外官僚利益集团的收益(如受贿)。” 他特别强调，人为地维持低价从而带来短缺，是官僚利益集团的主要活动方式之一，因为这样既可以提高自身的稀缺性，又可以要求国家在本行业或本地区投入更多的、并且归其支配的资源，可谓一箭双雕。 其二，官员们，特别是他们的亲属，直接从事受到自己或自己人保护的经营活动。“看看满清王朝末年出现的所谓官僚买办(亦官亦商)阶级的所作所为，我们就可大致理解这类利益集团的活动方式。”此外，他以中华民国晚期的“蒋宋孔陈”四大家族为例，指出“(他们)充分灵活地运用手中的人事任免权来维护本利益集团的团结与稳定，从而巩固既得利益的活动。由此我们很容易地想象出，在这种背景下制订出的经济政策，几乎可以肯定是非中性的，是偏袒‘自己人’的”。 其三，凭借对立法过程的影响来满足自身的利益要求。不难想见，在此种情形下通过的法律制度无疑会带有浓厚的非中性色彩。在张宇燕看来，“考虑到官员阶层的人数相对较少，考虑到他们的受教育水平，考虑到他们所从事的职业性质，故他们对立法程序的影响，对法律条款的把握以及对法律施行后果的理解等等，均会比一般的人要大，要准确，要深刻。” 张宇燕没有向记者说明自己为什么要将利益集团的研究推进到官僚利益集团，只是意味深长地认为，这对于那些曾经或目前仍旧是“政企”或“官商”不分的、或市场发育程度极低的国家及地区而言，是一种十分有益的分析视角。 国务院发展研究中心研究员吴敬琏在接受本刊记者的采访时，以身上先师“顾准式”的耿直从另一个角度为记者道出了其中的缘由：“目前迫切需要直面的问题就在于中国将会建立什么样的市场经济，是一个好的市场经济，还是一个坏的市场经济，是一个权力干预、腐败扭曲的市场经济，还是一个规范公正、有利大众的市场经济。” 最近几乎在所有场合都会反复谈及“好的市场经济”和“坏的市场经济”概念的吴敬琏认为，尽管目前世界上实行市场经济的国家占了绝大多数，但建立起规范的市场经济的国家并不多。计划经济国家进行市场化改革，弄得不好就会掉进坏的市场经济的陷阱。经过25年的改革开放，中国已初步建立社会主义市场经济体制，但目前中国的市场经济体系离现代市场经济还有相当大距离，计划经济向市场经济转轨过程中会出现岔道和弯路，其中之一就是走上所谓裙带资本主义或权贵资本主义的道路。 吴敬链警告说，出现这种结果的概率很高，其原因就在于：在转型时期利益结构大调整的过程中，“利益会把仇神召到战场上来”，一些拥有支配资源权力的人，很可能利用手中的权力为自己谋取私利。 在他看来，“权力干预、腐败扭曲的市场经济”更有可能被官僚利益集团催生。这位三年前就公开惊呼“权贵资本主义或官僚资本主义已经成为当前中国一种现实危险”的学者，对问题的产生与发展有着深刻的历史眼光，“从20世纪80年代中期开始，出现了计划和市场两种体制相互对峙又相互渗透的状态，一部分有权力背景的人利用体制的间隙和漏洞发财致富。他们作为寻租者利用市场缺乏规范和行政权力仍然起着作用的情况，在转型时期的混乱经济体制中浑水摸鱼。” 吴敬琏认为，这些既得利益者并不愿回到计划经济的体制里，也不愿意看到规范化的、平等竞争的市场的建立，而是希望维持甚至扩大目前的市场混乱和行政权力广泛干预市场的状态，以便继续利用自己的特殊地位自由自在地弄权寻租，甚至开始设租。他把这些人定义为第三种社会力量。 随着改革的深化，当这些人感觉到自己正在成为被改革的对象时，会以各种各样的借口阻碍改革的深入，甚至在改革中塞进自己的“私货”，创造新的寻租可能。例如，圈地运动式的土地批租，掠夺广大中小投资者的金融魔术，鲸吞公共财富的产权改革等，都被这些人以“改革”的名义歌颂备至。 这种隐蔽的力量甚至渗透进影响经济运行的不同的经济思想和政策取向中。例如近期的许多纷争，行政审批要不要尽量减少，利率要不要放开，汇率要不要实现并轨，商品价格和要素价格应不应该在条件具备时迅速果断放开，国有企业的改革应当以放权让利为核心还是以制度创新为基础等等，在吴敬琏看来，这些争议中，“有些人参与是出于认识不同，但也有些人完全是从利益动机出发”。 吴敬琏尤其担心第三种社会力量带来的社会危害性，“一方面可能使改革陷进一个坏的市场经济泥坑；另一方面又使不明真相的群众误以为在当前的原始市场经济中出现的种种违反社会正义的丑恶现象都是改革的产物，对改革产生抵触思想。” 被誉为“吴市场”的吴敬琏，现在已经深深地认识到市场经济是有好坏之分的，“计划经济国家进行市场化改革，弄的不好就会掉进被权力资本支配的坏市场经济陷阱中，出现这种结果概率很高的原因是，在转型时期利益结构大调整过程中，某些拥有支配资源权力的人往往能够利用手中的权力为自己谋取私利。” “如果一个国家建立了有效的民主制度和法治环境，抵制权力资本的能力也许会强一些，但在转型国家通常不具备这样的条件。”吴敬琏说。现在，建立一个什么样的市场经济，已经成为转轨中国面对的一个尖锐的社会问题，直接摆在所有中国人面前。 想念体改委 刘纪鹏，这位上世纪90年代活跃在中国资本市场改革中的骁将，现在“蜗居”首都经贸大学里满怀感叹地说，他想念体改委。他想念的原因有三：一是原体改委主任陈锦华要写回忆录，他想起15年前国家体改委在中国推动的企业股份制改革中，“体改委凭借独特的地位，在不到一年的时间里，集中了15个部门的70多位同志，围绕着《定向募集股份公司规范意见》制定了13个配套文件。速度之快、影响之大，出乎预料”。 二是近来股市持续下跌，他想到了《国九条》。以证监会为主，组织12个相关部委成立6个小组，落实了7件大事，“但每个部门在推进这一过程中，往往是从本部门的角度和利益出发，加上证监会在其中也涉及一些自身的权力和利益的调整，不像当年体改委那样超脱，协调起来显得力不从心”。 三是去年以来国民经济在宏观规划和调控上出现了一些问题，让他记起了去年马凯履新国家发改委主任时，他接受中央电视台的记者采访时的话，“记者问我，马凯及其领导的发改委成功的标志是什么？马凯最难的工作是什么？我回答，马凯工作成功的标志就是在其任内能把发改委越改越小、越改越虚。如果发改委越改越大，越改越实，审批权力越来越大，则意味着失败。马凯同志工作最难的环节是说服和带领他的同事进行自我革命”。 现在，刘纪鹏一想体改委，二想中央财经领导小组。原因简单，中国经济改革中很多的重大决策和“过桥”思路，都是由这两个机构组织提出和落实的。尽管它们调整一些部门的行政权力会遇到障碍，由于其特殊地位和没有自身部门利益，超脱的地位使其不会陷到各部门之间的权力和利益之争中，这就为总能成功地协调各部门之间的关系奠定了基础。 面对当前激烈的宏观调控，另一个想念体改委的人是魏加宁。这位吴敬琏的弟子现任国务院发展研究中心宏观部副部长，他告诉本刊记者，“我们原先以为，撤销体改委的负面影响可能要过10年到20年才能够显现出来。但是现在看来，可以说这种负面影响已经开始显现出来。由于高层领导在决策时，很难听到客观中立的观点，致使这场围绕宏观调控的争论旷日持久，久议不决。” 想起体改委中立、客观的观点在以往历次宏观调控决策中起到的重要作用，最令魏加宁遗憾的是，在目前利益多元化，国家利益被部门利益、地区利益、集团利益和个人利益严重肢解的情况下，却撤销了国家体改委。 而之所以想念体改委，魏加宁认为，正是因为大家看到此次宏观调控的背后，实际上隐含着国有企业与民营企业之间、计划经济与市场经济之间、中央部门与地方政府之间、投资者与中央银行之间，以及各种利益集团之间的一场规模空前的博弈。大家各说各的话，各有各的利益机制。 在这场宏观调控中，为了了解下面的情况，魏加宁一个省一个省地跑，观察到的利益集团的表现令人眼花缭乱。他介绍说，有关部门起初迟迟不愿意承认经济过热，一个主要原因就是，如果承认中国经济已经过热，那就意味着“积极的财政政策”应当尽快中止，国债项目应当尽快退出。因为没有哪个国家在经济增长速度高达9%以上时，还在拼命发行国债。“因此，如果国债项目停下来，有关部门就会失去国债项目的审批大权。” 后来，有关部门终于不得不承认经济出现过热，但仍坚持称目前只是部分行业过热。因此，解决办法就是通过进一步加强行政审批的办法来控制“局部过热”，如此可以一举两得：一边审批国债项目，一边审批过热行业，使得本部门的利益最大化。 统计部门也很有意思。与其他国家不同，我国的统计部门，不仅负责统计数据，而且还负责进行经济形势分析。于是，许多部门和专家常常会遇到这样的情况，当大家看到有关统计数据时，国家统计局的分析报告也已经发表，因此，其所提供的数据自然要为观点服务，要与结论保持一致。 此外，目前国家统计局还提供经济形势预测。于是当经济走势与原先的预测目标相背离时，就有可能通过解释数据或修改数据的方式来“自我实现”原先的预测目标。而越是当领导高度重视经济走势的时候，国家统计局的数字就越有可能出问题，越容易出现“目标颤抖”。 地方政府由于我国现行行政体制、干部体制以及财税体制等方面的原因，面临着来自上面的政绩考核、来自于下面的群众选票和来自于各地政府间的激烈竞争等三个方向的压力，以及发展经济、保持社会稳定和提供公共服务三重任务。因而存在着强烈的政治动机和投资冲动。在缺乏有效的自我约束和外部约束机制的条件下，地方政府便通过资产和负债进行双向扩张。但有关数据却严重缺乏，使得中央政府的宏观调控犹如“踩棉花”，难以发力。 在某些已经出现投资过热的行业中，一方面，国有企业强烈呼吁政府实行行政干预，限制新的企业进入；另一方面，一些民营企业明明知道这些行业已经出现投资过热但仍然希望尽快进入。魏加宁指出，这些民营企业看到产品价格在暴涨，就判断市场存在着强烈的需求，强调自己的管理体制优势，并且准备上最新的技术设备，自信拥有较强的竞争能力，因而对国家发改委强化审批的做法强烈反弹，认为这是在保护技术水平落后和管理水平低下的国有企业。事实上，由于地方政府给民营企业在土地、税收等方面竞相提供了大量的优惠政策，导致这些民营企业(包括部分外资企业)低估了经营成本和经营风险。 魏加宁发现，政府官员“明哲保身”的现象也相当严重，一些政府官员常常会说“多种语言”，面对群众说官话，面对领导说好话，面对朋友说真话，面对媒体说假话。 令他更失望的是，专家学者也与十几年前大不一样。“如今专家学者的队伍也已经大大分化，仍然从国家利益出发、替中央政府着想的人越来越少，而为部门、为地方、为行业、为企业说话的专家学者越来越多。”他抨击道，“尤其是有的专家离股市比较近，就反对提高利率，也有的专家离房地产业比较近，有的离某些产业比较近，也有的离某些企业比较近。总之，谁出钱就为谁说话的现象已经越来越严重。” 面对如此复杂的众生像，魏加宁告诉记者，在社会主义市场经济基本框架已经建成、剩下的只是如何加以“完善”的今天，“我们的行政审批反而强化到如此地步，利益集团对国家权威的挑战如此强硬，不能不令人深思”。 “新政” 与魏加宁担忧利益集团挑战中央权威不同的是，在这场惨烈的宏观调控中，中国社科院经济研究所副所长王振中关心的是此轮经济过热对社会弱势群体所造成的损害。 王振中告诉《商务周刊》：“与1993年那次过热不同的是，这一次经济过热相当程度上是以损害弱势群体利益为代价的。尤其在2001年以来推动的城市化过程中，大量土地的开发是建立在直接占有农民耕地和城市居民拆迁基础上的。我看到的数据，过去几年里面，地方政府低价从老百姓那儿拿来土地，再高价卖掉，以此获利9300亿人民币之多。”他强调，这种非常直接的利益冲突引发了去年因拆迁导致的连续两起自焚事件，为建国以来罕见。 王振中近年来一直将研究重点放在中国经济发展中的收入分配问题。他发现，改革开放、尤其是近10年来，随着经济的发展，社会财富分化也日益扩大。比如城乡收入差距，目前世界上大多数国家城乡收入差距之比是1.5:1，而中国却为3.3:1或3.5:1。收入分配上更加严峻，目前中国的基尼基数已经接近0.5，远超过0.4的警戒线，不但比美国和英国高，甚至比印度和斯里兰卡高。而且这个趋势还在扩大。 这些数据显示，虽然中国的GDP增速较高，但在收入分配上却逊色的多。“经济增长高速下的收入差距扩大现象可以概括为不公正的增长或非繁荣增长，而正是这种不公正的增长，加速了中国社会诸多利益集团间的强弱分化。”王振中说。 比如，在国家制度和政府政策的制定中，吴敬琏就认为，“强势集团声音大，而弱势集团没有声音。”特别是在立法上，国务院发展研究中心社会部部长丁宁宁强烈指出，“弱势集团没有利益代表者，大部分属于首长立法、外行立法。”其结果就是弱势集团的利益不断被侵削，社会资源迅速向强势集团聚集。 在7月底的一次由《比较》主办的只有少数媒体高层参加的内部讨论会上，诸多出席会议的财经高官和学者都对此表示忧心忡忡。一位财经高层官员谈到：“现在立法时，各种利益集团活动，通过各种渠道在底下影响。” 他无奈地指出，一些部门为了通过自己的法律，都要找法制局的人吃饭想办法勾兑，到了法工委再找法工委的官员勾兑。 事实上，在立法过程中，各权力部门的意见本来就非常重要。他介绍说，因为国家法制局每年大约要过几百部法，两周一次的会，包括说明，各部门讨论，一位政府高层领导真正熟悉一个法的时间只有10分钟左右。所以，只要有一个部门跳出来反对，就会以草案还不成熟退回。他们相互之间还有交易，你同意我什么，我同意你什么。最后到法制局那里，所有的明显的反对都已经统统撤掉了。“因此，很多立法出来后，内容有些奇怪——没法执行，它牺牲了法律内容，在法律技术上有很多问题，但是它取得了各部门的同意。” 这样一个现状，无论是官员利益集团，还是吴敬琏所指的第三种社会力量，都将有巨大的空间，像张宇燕分析的那样依靠国家立法实现集团利益。丁宁宁在该次内部论坛上，就宏观调控中反映的一系列问题直问，“越来越大的利益集团，导致什么样的市场经济？” 与张宇燕等经济学家一样，对于利益集团，吴敬琏并不反对它的存在。“我们现在都不承认利益集团的利益，好像一说到利益就是杀人放火。但利益集团事实上是存在的。”他说，“否认它的结果就是没有建立制衡机制，强势集团的声音越来越大，而且都是以全体人民利益的名义，说的是一部分人的要求。” 因此，在他看来，问题的关键在于，如何让各种群体、各种利益集团都能平等地表达自己的利益诉求，尤其是让弱势集团有足够的制度来保护自己的利益以免侵害，使社会中的各种力量相互制约、平衡发展。而不是一个被第三种社会力量“挟持”加垄断的坏市场经济更不是一个为既得利益地得所有、所享所治的市场经济。 在吴敬链看来，要扼制中国的市场经济滑向权贵资本主义的泥潭，迫切需要做好的两件事是：努力保持起点的公正，努力建立法治。为此，政府应加快市场化的改革，废除行政审批制度，铲除寻租活动的基础；完善处理产权的规章制度和加强监督，制止蚕食和鲸吞公共财产的犯罪行为；实现交易过程的透明化和保证公民的知情权等宪法权利的行使以及对政府的有效监督。 同时，确立宪法的至高无上权威，划定政府的权限范围，防止政府滥用权力和侵犯公民的基本权利；施行宪政，实现权力制衡，不允许有任何不受约束的权力主体存在。保证司法的公正性和独立性，建立透明的法律框架，让公众广泛参与立法过程，法律要为公众所周知，并使公民对自己行为的法律后果有可预见性。 王振中在采访中告诉记者，“从决策层着力实现亲民的执政思路来看，新一届领导已经清醒地看到了问题的根本。尤其是在此次宏观调控的整个过程中，温家宝总理反复强调，只要是牵涉群众利益的事，都是大事。这也从另一个角度体现出新一届领导已经开始全面转变思路，从偏重效率到重新认识公平的社会意义，将利益的分配向弱势群体和弱势地区倾斜。” 那么，如何在中国大转轨中力求保持社会公正？如何避免未来发生2004年这样的经济大“阵痛”？张宇燕提到了西汉的名臣贾谊的《治安策》中的名言，“欲天下之治安，莫若众建诸侯少其力”。 也就是说，必须建立一个相互制衡、平衡发展的社会利益体系，而不是一个“哑铃”社会，就像2004年国务院一号令所展示出的精神那样，进行一场“罗斯福”式的中国“新政”。
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