论道德风险与国有企业的制度创新

　　李 翀

　　内容提要：道德作为人们的意识形态，是由经济基础决定的。但是，道德作为人们的行为规范，又会对经济基础产生重要影响。因此，任何政府在作出制度安排或制定政策措施时，不能不考虑道德风险的问题。本文在阐明道德风险的概念的基础上，分析了道德风险的存在对国有企业发展造成的不利影响，并进而提出了利用制度创新的方式去抑制国有企业 的道德风险。

　　一、 道德风险对国有企业发展的影响

　　道德风险(moral hazard)是80年代由西方经济学家提出的一个经济哲学范畴，它是指“经济代理人在对他们行为的后果不必承担全部责任的情况下因追求自身效用的最大化而损害了其他人的利益”[1]到90年代，道德风险被学者们广泛地用于解释保险市场、[2]公共福利、[3]卫生保健[4]和借贷市场[5]等行为。

　　西方经济学家认为，道德风险是在人们的社会和经济生活中广泛存在的一种现象。例如，如果一个小孩相信在他超支的时候可以轻易得到他的父母追加的零花钱，他乱花钱的可能性就会增加。又如，如果某个政府官员的亲属认为在他触犯法律的时候会得到该官员的有效庇护，他遵守法律的自觉性将会下降。再如，在人们购买了汽车保险以后，他们不会象以前那样细心地驾驶汽车；在人们购买了火灾保险后，他们将不会象从前那样谨慎的防范火灾；在实行公费医疗制度以后，药品的浪费将会增加；如此等等。

　　在道德风险的研究中被认为最典型的案例是美国的存款保险制度。根据美国的存款保险制度，联邦存款保险公司为在商业银行的存款进行保险，联邦储蓄和贷款保险公司则为在非银行金融机构的存款进行保险。如果银行或非银行金融机构破产，存款者每个帐户可以得到最高为10万美元的补偿。在这种存款保险制度下，存款人和经营者都产生了道德风险。对于存款人而言，由于不管他们把钱存入什么机构都不必冒取不回存款的风险，因而他们为了达到较高的利率而把钱存入风险较大的金融机构。对于经营者来说，由于存款保险公司已经为他们的资金来源进行保险，他们就敢于把资金投向收益较高风险也较大的投资项目。结果在1990年，美国有1000多家储蓄和贷款机构倒闭，存款保险公司支付的补偿费用超过2000亿美元。[6]

　　应该指出，道德具有历史性和继承性，它由一定社会的经济基础决定，然而不论其积极成分还是消极成分都具有不同程度的延续性。在我国，随着社会主义制度取代资本主义制度，社会主义道德正在形成和发展，它强调爱国主义和集体主义，注重把个人利益置于国家利益和集体利益之下。但是，我国仍处于社会主义初级阶段，物质生活水平还不高，多种经济成分并存，不论从历史性还是从继承性来说，个人主义道德观还将长期存在。另外，还应该指出，道德具有多面性和复杂性，它不仅包括社会道德的范畴，而且还包括个体道德的范畴。虽然个体道德受社会道德制约，但是它本身表现出很大的差异性。这种差异性是由我国经济基础的多样性、个人对道德的选择和道德修养的实践、以及个人社会环境和社会生活的特殊性决定的。目前我国的个体道德可以划分为四种类型：第一种是具备为国家和集体的利益奉献一切的崇高境界的个体道德，第二种是在维护国家和集体利益的前提下要求得到合理的个人利益的个人道德，第三种是追求个人的利益但不会损害国家和集体利益的个体道德，第四种是自私自利、唯利是图、损人利己的个人道德。

　　因此，在社会和经济生活中，当人们处理自己与他人、集体或国家的利益关系时，多数人还比较注重自己的利益。但是，如果人们损害他人、集体或国家的利益将会付出代价，从而最终会损害自己的利益，那么人们在追求自己利益的时候会受到某种制约，从而促使他们把自己的利益与他人、集体或国家的利益结合起来。然而，如果人们损害他人、集体或国家的利益而不必为此付出代价，那么他们在追求自己的利益的过程中就会较少顾及他人、集体或国家的利益，这样就会产生道德风险。这就是说，道德风险在我国是客观存在的。

　　我认为，道德风险是制约着我国国有企业发展的一个原因。当然，在我国不乏优秀的企业家，他们为国有企业的发展倾注了全部的精力和心血，这部分企业家不会发生道德风险。然而也不能否认，由于国有企业的资产属于国家所有，目前国有企业的亏损对管理者的经济利益没有直接的影响。再加上国有企业的管理者在现行体制下往往具有行政级别，他们在一个企业经营不善还可以转到别的企业或别的工作岗位，国有企业的倒闭对管理者的个人利益也没有重大影响。正是由于国有企业的管理者不必为经营的后果承担全部责任，因而易于产生道德风险。以目前困扰着我国银行的不良资产为例，虽然我国银行的不良资产是由多种原因造成的，但银行经理或部门经理的道德风险不能不是一个原因。由于他们不必为收不回贷款承担全部责任或代价，他们敢于把资金贷放给高风险高收益的投资项目。贷款若能收回，他们可以分享较高的奖金；贷款若不能收回，受损失的只是国家。再以部分亏损的国有企业为例，虽然这些国有企业的亏损也有许多原因，但管理者的道德风险同样是其中一个原因。由于管理者不必为企业的亏损承担全部责任或代价，一方面滥竽充数者得以存在，另一方面部分非滥竽充数者更注重的是享有的权利而不是承担的责任，因而他们没有付出全力去改善经营，降低成本，拓展市场，最终造成了企业的亏损。

　　由此可见，如果不注意抑制国有企业存在的道德风险，建立起权利和责任密切联系的制约机制，我国国有企业的改革不可能取得成功，我国国有企业也难以不断发展壮大。

　　二、 国有企业道德风险产生的制度根源

　　我国国有企业道德风险产生的根源除了前述道德的历史性和继承性以及在一定社会道德条件下个体道德的差异性以外，还在于国有企业产权的不清晰。道德与法律不同，它不是由国家强行制定和强制执行的。在发生道德冲突的情况下，需要通过社会调控和道德调控的方式来解决。这些调控的手段越完善和越有效，道德风险产生的可能性就越小。在法律制裁的硬约束和道德规劝的软约束之间，还需要有制度的约束。国有企业产权的不清晰，就是在制度上缺乏完善有效的约束的表现，它助长了道德风险的发生。

　　产权( property rights )是指对财产拥有的权利，而对财产拥有的权利包括归属权、占有权、支配权、使用权以及由这些权利产生的收益权。归属权和占有权称为所有权，前者是法律意义的所有权，后者是经济意义的所有权。支配权和使用权称为经营权，前者是法律意义的经营权，后者是经济意义的经营权。所有权和经营权决定了它们所拥有的正数或负数的收益权。

　　我国国有企业产权不清晰表现在下述三个方面：第一，国有企业财产的所有权和经营权的关系是不清晰的。国有企业的管理者似乎既是国有企业所有者的代表，又是国有企业的经营者，这两种产权的混合很容易造成权利和责任的不明确。实际上，产权的所有权和经营权是不同的两种财产的权利，它们的关系决定财产的收益权利。如果国有企业管理者同时履行国有财产所有者和经营者的职能，但他们又不是国有财产的最终所有者，这样易于造成他对自己行为的后果并没有承担全部责任，从而易于产生道德风险。第二，国有企业财产的所有权是不清晰的。国有企业的财产是国家所有的，这在概念上是明确的。但国家对于企业来说上一个抽象的范畴，如果没有一个具体的人或具体的机构代表国家行使所有者的权利，国有企业的财产似乎人人都拥有，也似乎人人都没拥有，所有权实际上变得不清晰了。第三，国有企业财产的经营权是不清晰的。企业财产的经营权是受所有者委托对财产进行经营而从所有权派生出来的权利，经营者对财产进行经营并根据经营的效果来决定他的聘用和收入。但我国国有企业的经营者是组织部门考查任命的干部，具有政府官员的行政级别，政府部门对他们的使用和安排负有责任。这样，国有企业经营者的权利和责任是不对称的，经营权也变得不清晰了。

　　应该指出，并不是企业财产所有权和经营权合二为一必然产生不清晰的产权关系，这主要取决于产权的特点和产权所产生的外部效应。

　　对于单个私有产权来说，企业财产属于某个人所有，他经营企业财产的优劣不会对别人产生外部效应而只对他本人产生直接的影响。在这种条件下，企业财产所有权和经营权合二为一并不会产生不清晰的产权关系，业主制就是这种产权关系所形成的企业制度。在业主制企业里，企业财产的所有者和经营者同为业主，他对企业经营的后果享有全部的权利或承担全部的责任，产权关系是清晰的。

　　对于少量私有产权来说，企业财产属于少数几个人所有，他们共同协商经营企业将会发生谈判成本，某个所有者经营企业则会对别的所有者产生外部效应，但由于谈判成本较低和外部效应较小，企业财产所有权和经营权合二为一也不会产生不清晰的产权关系，合伙制就是在这种条件下形成的企业制度。在合伙制中，合伙人共同经营或委托其中某个人经营企业，共同享受或承担财产的收益或亏损，产权关系基本上是清晰的。

　　对于众多的私有产权来说，企业财产的所有权已经分散化，若由所有者共同协商来经营企业将会发生很高的谈判成本，若由某个所有者经营企业将产生很大的外部效应，企业财产的所有权和经营权合二为一将会产生不清晰的产权关系。这样，众多的所有者需要委托少数几个所有者行使所有者的权利以降低谈判成本，每个所有者的责任以参与的股本为限来控制外部效应，受委托的少数几个所有者通过聘任经营者来明确企业财产所有权和经营权的关系，公司制就是在这种条件下形成的企业制度，它通过股东大会选举产生董事会，董事会聘用总经理来明确不同的产权关系。[7]

　　对于国有产权来说，如果企业财产的所有权和经营权合二为一，由于企业管理者实际上是企业财产所有者的代表而不是所有者，作为经营者的他若经营不善而造成企业的亏损或破产，对于作为所有者代表的他的经济利益并没有直接产生重大的影响；而作为所有者代表的他也同样无法对作为经营者的他实行有效的监督和制约，产权的关系将是不清晰的。

　　另外，还应该指出，并不是私有产权才会有清晰的产权关系，国有产权不可能有清晰的产权关系。以西方国家的公众股份公司为例，这些公司的股权已经高度分散化。显然，这种所有权结构是私有的，与国有产权在性质上是不同的；但企业的所有权又是由众多的公众所拥有，与国有产权在形式上是相似的。高度分散化的所有权可以通过公司制的形式明确各种产权关系，国有产权同样也可以用适当的企业制度明确各种产权关系。

　　在计划经济体制下，国有企业管理者按照政府的指令生产和销售产品，并按照政府规定的统一标准领取薪金。虽然企业管理者不必为他的行为的后果承担全部责任，他也难以合法地为追求个人利益而损害国家利益。这就是说，虽然存在道德风险但道德风险受到抑制。然而在市场经济条件下，国有企业的管理者拥有较大的经营自主权，他们可以自主地安排生产和调拨资金。这种转变是经济体制的进步，但不可否认道德风险的问题也变得突出了。因此，随着经济体制改革的深入，还需要完善企业制度以抑制道德风险。

　　三、 推进国有企业的制度创新

　　既然道德风险属于道德的范畴，各种有助于解决道德冲突的方法都有助于制约道德风险。但是从制度因素分析，减少国有企业国有企业道德风险的方法是推进国有企业的制度创新。

　　改革开放以来，我国国有企业一直处于制度变革之中。80年代下半期，我国国有企业的制度变革主要是扩大企业的经营自主权。在这个阶段，政企合一的制度形式没有发生根本性变化，但国有企业本身开始拥有更多的经营自主权。

　　到了90年代，我国国有企业的制度变革主要是界定政府与企业的关系，并进行跨所有制和跨地区的产权重组。但是，要真正实现国有企业的制度创新，明晰国有企业的产权关系仍然是核心问题。

　　明晰国有企业产权关系的有效方法是建立规范的公司制度。国有企业的财产所有权属于国家，国务院代表国家统一行使国有财产的所有权，具体由中央政府和地方政府分级管理国有财产。对于国有控股企业来说，中央政府和地方政府根据所占股份委派董事或董事长行使所有者的权利，或者委托国家控股公司或控股的国有企业行使所有者的权利。对于国有独资企业来说，中央政府或地方政府则是通过委派董事长来行使所有者的权利。这就是说，作为所有者的国家不能是抽象的国家的概念，或者抽象的政府的概念，它必须具体化和人格化。国有企业所有者的代表的主要职责是维护所有者的权益，他对中央政府或地方政府负责，中央政府或地方政府对他进行考核并根据他的业绩决定他的任免和奖惩。国有企业所有者的代表应对国有企业行使下述权利：领导董事会对企业的发展目标和重大经营活动作出决策，聘任总经理并对总经理进行监督、考核和评价，决定企业利润的分配以及企业的重组和合并等。国有企业的总经理不再是政府官员或具有行政级别的政府工作人员，而是国有企业的高级雇员或脱离政府的企业家阶层的一员，他们对董事会负责并行使国有企业的经营权，他们将根据经营业绩决定他们的薪金和任免。一个不称职的总经理不但会被国有企业董事会解聘，而且还会被淘汰出企业家队伍。

　　根据目前我国国有独资企业董事会不健全，董事会和总经理职能相混淆，企业党组织的作用不明确等情况，我认为可以按照上述关于明晰国有企业产权关系的原则构造具有中国特色的国有独资企业内部制衡结构。第一，董事会与总经理必须分设，董事长由组织部门考察并由中央政府或地方政府任命，他代表国家行使所有者的权利。总经理由董事会征得组织部门和政府的同意后聘任、续聘或解聘，各级经理由总经理征得董事会同意后聘任、续聘或解聘。总经理全权负责企业的日常经营活动。第二，董事会由政府委派的董事长、经理代表、职工代表组成，行使董事会的职责。监事会主席由企业党委书记担任，监事会成员由党委主要负责人和工会代表组成，行使监事会的职责。董事会和监事会的党员成员进入党委会，发挥企业党组织的政治核心作用。但是，企业党组织不干预董事会和总经理正常地行使他们的职权。

　　显然，这种规范的公司治理结构有助于从制度上抑制道德风险的产生。国有企业所有者的代表负有维护国有财产所有者的权益的责任，他受到中央或地方政府的监督并由他的工作效果决定他的薪金、升迁、处罚、罢免。国有企业总经理负有经营国有财产的责任，他受到董事会监督并由他的经营业绩决定他的薪金和聘任。监事会则在他的职责范围内对董事会和总经理进行监督。这样，国有企业的所有者和经营者都必须为他们的行为所产生的后果承担责任。

　　在建立了规范的公司制度以后，国有企业便形成了双重委托—代理关系。对于所有者和所有者代表的关系来说，政府是委托人，董事长是代理人。对于所有者和经营者的关系来说，董事长是委托人，总经理是代理人。由于委托人和代理人掌握企业的信息不对称，即董事长掌握企业的信息多于政府，总经理掌握经营的信息多于董事长，还需要通过某种机制来激励或约束董事长或总经理的行为，以强化企业制度创新的效果。因此，在建立新的企业制度以后，还需要作出一系列具体的制度安排，以进一步抑制道德风险的发生。例如，政府可以利用年薪制即把董事长的收入与国有资产的状况相联系、持股制即让董事长持有一部分股权以使他成为所有者之一、罢免制即罢免不称职的董事长来激励和制约董事长的行为，保证双方的利益一致；董事会也可以采用年薪制、持股制、辞退制来激励和制约总经理的行为，以保证双方的利益一致。这样，董事长和总经理不但收入的高低和可否任职取决于他们履行职责的情况，而且他们本身也作为股东之一而关心所有者的利益。另外，董事长和总经理能否继续担任他们原来的工作或能否继续留在企业家队伍取决于他们的工作业绩。这种把个人利益与国家利益相结合的制度安排符合社会主义初级阶段的的道德规范。

　　本文的分析表明，通过明晰国有企业的产权关系，不但可以实现国有企业的政企分开，而且还可以明确国有企业所有者和经营者的权利和责任。把国有企业的制度创新和激励机制结合起来，可以改变国有企业的管理者不必为他的行为的后果承担全部责任的情况，从而有助于抑制道德风险的产生。当然，要减少道德风险，除了制度约束以外，法律惩罚和道德规劝同样是不可缺少的。

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