改革已是环环相扣 宏观调控激流勇进

　　□邓瑾

　　继续坚定不移地贯彻中央的方针政策，就能巩固宏观调控的成果；如果稍有放松，就可能出现反复，功亏一篑。以往的经验告诉我们，要尽早趟过金融、财税、投融资、国企、政府等领域的改革深水区

　　宏观调控处在关键阶段

　　8月18日，国家统计局再次公布备受关注的监测宏观调控实施效果的一个重要指标：月度固定资产投资。统计显示，今年1-7月，我国城镇50万元以上项目累计完成固定资产投资超过2.7万亿元，同比增长31.1%。据国家信息中心一官员透露，中国7月份完成约5272亿元的固定资产投资，较上年同期增长31.8%，高于6月份的22.7%。另据道琼斯通讯社援引有关人士的话透露，31.8%的单月增幅也高于普遍预计的23.3%。

　　分析家普遍认为，这些数据不大可能使政策制定者确信，目前放松控制的时机已到。

　　就在该统计公布的前两天，国家发展和改革委员会在京召开了一次全国各级发改委负责人参加的旨在统一思想的研讨会。据知情人透露，发改委主任马凯对当前针对宏观调控比较集中的五大问题作了回答。这五个问题分别是：宏观调控有没有必要，是否及时，是不是用行政手段，是否一刀切，以及宏观调控会不会影响今后的经济发展速度。

　　统一思想并不仅仅是对握有项目审批权的各级发改委的要求，更是对被专家认为是有“投资冲动”的各级地方政府的要求。

　　国家信息中心发展部副主任徐宏源最近去了七八个地区考察，发现“地方要求加快发展的心情和愿望非常强烈，压都压不住”。“西部说，我们还慢呢，还冷呢，我们不快点增长怎么赶上东部！所以我们快一点是正常的。东部则说，我们这里基础好，又没有通货膨胀，可以快一点。”徐宏源介绍说。

　　8月4日和5日，《人民日报》头版连续发表两篇评论员文章：《实践证明宏观调控是及时正确有效的》和《宏观调控的实质是树立和落实科学发展观》。后一篇文章在结尾处肯定了各地区各部门的积极实践后，也希望“各级领导干部要在实践中不断深化对科学发展观的认识，按照科学发展观的要求进一步落实宏观调控的各项措施，指导改革和发展的实践，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好，促进经济持续快速协调健康发展和社会全面进步”。

　　紧接着，8月7日，温家宝总理在成都主持召开广西、重庆、四川、贵州、云南五省区市负责同志座谈会，分析研究当前的宏观经济形势。温家宝在会上指出：目前宏观调控还处在关键阶段，取得的成效是初步的、阶段性的，基础还不巩固，造成经济运行中突出矛盾和问题的体制性、机制性弊端没有消除。继续坚定不移地贯彻中央的方针政策，就能巩固宏观调控的成果；如果稍有放松，就可能出现反复，功亏一篑。各级领导必须充分认识宏观调控的艰巨性和复杂性，坚持不懈地做好各项工作。

　　而在这之前一个多星期，中共中央总书记、国家主席胡锦涛在7月26日至29日考察上海。新华社发表消息：《胡锦涛考察上海，要求深刻认识经济发展特点和规律》。

　　随后的8月2日，上海市委副书记、市长韩正主持召开了市政府常务会议，传达学习胡锦涛总书记考察上海时的重要讲话精神。《解放日报》写道：“韩正强调，要把思想和行动统一到总书记讲话精神上来，统一到中央对上海的工作要求上来，坚持贯彻落实中央宏观调控措施……”

　　在宏观调控的关键阶段，中国最高领导人一东一西督促贯彻中央的宏观调控措施，正像温总理所说，是因为造成经济运行中突出矛盾和问题的“体制性、机制性弊端”还未消除，所以容易反复。

　　铁本事件的背后

　　导致这轮经济结构性失衡的体制性、机制性弊端到底是什么呢？

　　专家普遍认为，这轮经济过热的表现，首先是投资膨胀，继而引起信贷和土地占用失控，并导致煤电油运紧张，最后物价上涨。因此始作俑者是投资过快增长。

　　“地方政府投资的高速增长可以说是这轮投资过热的一个最重要的原因。”徐宏源说。

　　虽然国家公开的统计数据中并没有对地方政府的投资做专门统计，但从可以公开的统计数据中还是可以看出端倪。今年1-7月共2.7万亿元的固定资产投资中，地方项目投资近2.3亿元，增速从1-2月份的高位64.9%一步一步降到现在的37.2%，而中央项目的增速是5.7%。尽管地方项目并不等同于地方政府投资项目，但两者关系密切。其中最引人注目的就是地方政府主导的城市基础建设，以及以民营企业出头，但得到地方政府非理性推动的产业投资。后者最典型的例子就是铁本事件。

　　上周，江苏铁本钢铁有限公司的一位高层向媒体透露：“没有政府的支持，戴国芳根本没有能力来实施江(长江)边项目。”

　　据了解，铁本钢铁厂的立项，开始只计划在老厂扩建。后受常州市领导动员才到长江边建新厂。新厂从筹划到设计的6个月间，其立项规模经过反复调整，从年产200万吨，到400万吨，再到600万吨，最后形成840万吨，是原计划的4倍多。

　　常州市为什么要让民营企业家到长江边上这块风水宝地把钢厂建得大大超出自己的风险控制能力？据专家称，这是地方政府之间GDP竞争的结果。向来以“苏锡常”并称中的常州，现在的GDP不仅落后苏州和无锡，甚至也不及南通和徐州。而且，在新千年江苏“三圈四市”的城市发展战略中，未来建设的四个特大型城市中没有常州。为了做大GDP，常州在其仅有的不足10公里的长江沿岸设立新北区，作为常州沿江开发的“主战场”，要引进“产出比大、关联度大、带动性大的项目”，以便使2005年区内GDP达到180亿元，财政收入33亿元，固定投资累计完成430亿元。

　　铁本正是在常州市政府的大力支持下，才在项目审批、土地供给以及银行贷款中一路绿灯。

　　而据知情人称，铁本事件所揭示的民营企业和地方政府的关系绝不是孤例。

　　土地批租与“经营城市”

　　除了在一定程度上，地方政府可以通过推动一些民营企业非理性扩张以增加地方GDP和财政收入以外，地方政府自己可以直接控制的拉动经济快速增长的途径就是，通过以土地批租为核心的“经营城市”，带动固定资产投资的快速增长。

　　这些年我们常常感叹许多城市旧貌换新颜，更感叹它们旧貌换新颜的速度。但关键的问题是，钱从哪里来？按照现在的财税体制，很多地方政府其实只是吃饭财政，很难有巨额资金投入城市基础设施的建设。而且，《预算法》又规定，地方政府不允许发国债。

　　“地方政府要加快发展的话，回旋余地其实很小，只有开发土地。”徐宏源说，“因为引进内资外资，还得看人家来不来，而他们惟一能控制的财源和资源就是土地。”

　　据《人民日报》报道，有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。

　　这也就是说，过去3年全国土地出让金收入接近过去5年的国债总额。1998-2003年，为实施积极财政政策共发行了国债9300亿元。而且更重要的是，据专家介绍，这9100多亿元的巨额土地收益基本上都作为地方政府的小金库在体制外循环，也为遍地开花的形象工程和政绩工程提供了资金。

　　建设部副部长仇保兴在5月的一次新闻发布会上说，形象工程和政绩工程大约分布在660个城市和2万多个镇。“根据我们现在初步掌握的情况，大概有1／5的城市有这类问题，而且有一些城市是非常严重的。”仇保兴说。

　　国土资源部于2002年7月1日开始实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(即第11号令)。本来是为了解决土地交易腐败行为，形成公开、公平、公正的土地使用制度，但是，恰恰是这个以改革姿态出现的11号令现在遭到各方的质疑。

　　“土地不能成为一个市场。”国家信息中心的徐宏源说，“招标、拍卖、公开挂牌，只会把土地价格不断推高。”

　　地产商任志强也在多个场合“弹劾”11号令。他认为，11号令给了地方政府明确的授权，将土地作为地方政府可以“合法”经营的商品，在市场中通过行政垄断经营的方式牟取暴利，以获得土地再开发和城市建设财力，并且在土地成为垄断经营的商品之后可以用土地储备的名义和土地招拍挂的预期收益作为抵押而向银行大量借债。

　　“在中国，地方政府不可能因为经营不善而破产。11号令更是为地方政府进行土地储备上了特殊的政策保险。”任志强说。

　　当11号令以法规的形式肯定了“经营城市”———卖地修路，以及以土地做抵押获取银行贷款后再开发———的理念的时候，地方政府的行政性投资冲动得以决口释放，尽管11号令出台后仅3个月，中央就确定了“实行最严格的耕地保护制度，保护国家粮食安全”。

　　根据国土资源部公布的《2003年中国国土资源公告》显示，2003年共批准建设用地41.35万公顷，其中耕地19.07万公顷，分别较上年增长125.3%和86.4%，分别比前五年高出24.55万公顷和9.93万公顷。

　　国土资源部认为2003年全国建设用地需求明显加大，批准建设用地和占用耕地均大幅增长的原因之一是固定资产投资增长拉动用地需求。

　　据新华社报道，由国土资源部、国家发改委、监察部、建设部和审计署等国务院部门组成的9个联合检查验收组今年6月份结束了对全国土地市场治理整顿的阶段性检查验收。验收结果显示，通过一年多的清理整顿，全国6000多个开发区中七成多被撤销，核减用地逾六成。

　　当然，圈地如果没有银行贷款的支持，也不会出现如此大规模的投资膨胀。

　　央行的月度统计表明，从2002年5月到2004年4月底两年时间里，人民币贷款总共增加了5.22万亿元，增长了44.5%。而从建国初期一直到2004年4月底，这50多年里我们总共贷款16.9万亿元。也就是说，这两年的贷款总额接近前50多年贷款总额的一半。

　　“这么多货币吐出去以后，全国就变成了一个大工地，由信贷支持的各类政府项目全部起来了。”徐宏源说。

　　正是由于有地方政府在此轮投资过热中扮演了最重要的角色，于是，作为没有办法的办法，行政手段强硬登台：土地“不批一块新的用地”，银行贷款实行额度控制。

　　踏进改革深水区

　　如何才能从体制上规范政府投资，使中国走出每一轮投资过热都是行政性主导的怪圈？

　　7月25日正式颁布实施的《国务院关于投资体制改革的决定》在前进的道路上迈出了第一步。

　　这个规定选择在宏观调控最关键的阶段出台，被很多观察家认为是对投资领域进行管理的一个规范。中央之所以在这个时候作出这样的决策，是因为政府有能力驾驭现在和今后的经济发展形势。其目的在于综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，调控全社会的行政手段，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益。

　　一位参与方案讨论的学者说：“这个方案把政府投资管理体制也摆在一个比较高的位置上，专门讨论了政府投资管理体制。今后还要出台一个《政府投资管理条例》，这个条例正在拟定之中。”

　　国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘认为，下一步的改革应着重解决投融资领域的两个根本问题，即政府投资的约束机制和民营企业的融资问题。“如果不建立责任制，只改审批制，领导不承担投资决策失败责任的状况仍不会改变；只要权力与责任脱节，劣质而无人负责的‘首长工程’就还会出现。”郭励弘说。

　　这次投资过热的问题虽然是从经济运行层面上反映出来的，但专家认为，深层次的原因是体制改革不彻底。

　　很多专家把政绩工程的层出不穷归结为“政绩考核制度”。

　　“在现行的干部任免和考核制度中，财政行为短期化的情况根本未纳入对干部考核的范围之内，”浙江财经学院财政与公共管理学院副院长沈玉平说，“这就会促使地方领导的行为短期化，就会有意无意地过度、片面追求地方经济增长率，大搞形象工程建设，而不是以追求地区经济的持续增长和社会的持续发展为己任，于是实施过度扩张的财政支出成为普遍行为。当一届政府、一任领导期满后，后任领导在同样的干部考核制度的驱动下也会如法炮制，他们可以把上届政府和前任领导留下的财政债务和烂尾工程撂在一边，重新实施他们的扩张性财政政策。”

　　现行的财税体制的进一步改革也被人关注。

　　1994年的分税制改变了过去中央政府和地方政府之间“分灶吃饭”的财政制度，明确了中央和地方收入的分权，并有效提高了中央政府的税收收入，加强了中央财政宏观调控能力。

　　但是，那次改革划分清楚了财权，但事权的划分却相当模糊。因此，中国的财政体制改革也就一直停留在这样一种矛盾的状态：财政收入分开了，但财政支出和相应的政府分权却模糊不清、责权不明。

　　面对大面积的“吃饭财政”，要承担那么多公共服务职责的地方政府就不得不高度依赖预算外资金和体制外收入。根据华盛顿大学的中国财税问题专家黄佩华教授估计，中国现在预算外资金可能占到GDP的20%，其中2／3归属地方政府。

　　据参加了前文所述的发改委系统会议的人透露，发改委官员也在会上说：财税体制不改革，地方政府盲目投资的问题不可能得到解决。

　　体制上的原因还不仅仅只是干部任用、政绩考核和财税体制。

　　“可以说我们20多年的改革现在踏进了深水区。”徐宏源说。他认为，现在深层次的问题主要体现在三个方面，第一就是要处理好政府与市场的关系，建立廉洁高效的服务型政府，按照“大市场、小政府”的思路尽快建立完善的市场经济体制；第二，在资源配置方面，要加快投资体制、金融体制、财税体制改革，发挥市场在资源配置方面的基础性作用；第三，加快国有企业改革，要在一批关键性的行业加紧推出一系列行之有效的办法和措施。

　　可以说，现在涉及金融、财税、投融资、国企、政府等领域的改革已是环环相扣，每一个领域的改革都有赖于整体的改革，是一个“系统工程”。

　　“改革：我们正在过大关。”经济学家吴敬琏多年前的话依旧没有过时。

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