国内金融改革与重建的制度思考

　　近年来，国内金融业改革如火如荼，无论银行、证券、保险都如此。银行的股份制改造、不良资产的处置、四大国有银行上市，《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》的出台、保荐人制度推出、中小企业板启动，国内的金融改革一刻都没有停止过。但是，改革越是深入，披露出的问题就越多，国内金融市场所面对的系统性风险就越大，为什么呢？

　　很简单，就目前银行业的情况来看，一方面国有银行的不良贷款率不断下降，银行控制风险的能力与技术不断提高，国有银行的赢利水平也达到了历史最高；另一方面，国有银行的不良资产刚刚剥离，新的不良贷款又累积增加。此外，宏观调控和金融审计后，不少金融大案要案随之暴露出来。个人可以贷款7000多万元来炒作房地产，一家民营企业可以贷款70多亿元并把资金转移走，一个行政命令就可能让一家企业的几十亿贷款立即变成不良贷款。

　　本来利率是金融的价格，宏观调控使用了种种行政手段，但就是不运用市场基本的工具。国内的利率市场化改革为什么会如此困难？为什么政府出台的利率改革措施总是会倾向于国有银行、国有企业？一方面拼命管制利率，导致资金黑市泛滥，黑市利率高；另一方面，极力压低存款利率，扩大存贷款利差，民众的财富轻易流入国有银行，流入永远欲壑难填的国有企业。

　　面对这些现象与问题，国内金融改革如何改，已经不是出台一些风险管理指标与规则、出台几条指导意见、制定一些操作细则的问题了，而需要检讨金融市场运作制度的缺陷，检讨这些制度与规则确立的程序与目的的合法性，检讨这些金融制度的权力源的合法性，也就是说，目前国内的金融改革所面临的问题并非几个技术上、管理上、观念上的问题，而在于制度本身确立的合法性。只有从源头上搞清楚这个问题，才能达成国人的共识，国内的金融改革与金融重建才能从目前的困境中走出。比如，我们天天在谈依法治国，但如果这个“法”本身就有问题，那么依这个“法”如何能够治好国呢？在这方面他国的经验与教训实在是太多了！

　　在现代金融市场中，由于信息的严重不对称，金融危机与金融问题无处不在。这些问题处理得好，金融问题就自动化解，金融体系恢复正常运作，如果处理不当或是拖延，就会使问题进一步恶化，处理起来更加困难。但是，为什么有些国家能够应付自如地处理好所面对的金融问题，使该国林立于动荡不安、变化无常的世界，而另一些国家则被突然而来的危机打得措手不及、摇摇欲坠，难以走出困境呢？问题的关键就在于有些国家在面对金融危机时，不但能够及时迎刃而解，而且能够根据处理金融危机的经验，设计出更精良的机制，制订更完善的制度，防止类似危机的再度发生。

　　比如美国，它之所以具有世界最强的经济实力，不仅在于它有高素质的人力资源、发达的科技、高效率的管理技术，而且在于其有优良的制度设计及健全的监管体制。而后两者是健全的金融体制的基础。在这两个条件下，才能建立有效率的立法机构，才能保证立法的效率与品质。因此，美国的金融改革，都必须通过国会立法来进行。美国每一次金融危机发生后，国会都会进行彻底的研究调查，然后立法规范，使同样的危机不再发生。20世纪30年代的经济大危机后，美国出台了盛行70年之久的《证券法》。安然事件后，2002年美国通过了《萨班斯-奥克斯法案》。可以说，美国的金融制度就是在国会不断的立法规范下完善起来的。

　　我们再来看日本，在1990年以前，日本的经济快速成长，人均国民生产总值超过了美国，经济实力雄厚。上世纪80年代的日本，股票与房地产市场兴旺发达，日经指数上升到38000多点，日元汇率不断提高，日本产品与资金在世界上所向无敌，日本也成为了美国在世界市场上最强劲的对手。但好景不长，1990年以来，日本的泡沫经济开始破灭，房地产价格暴跌，从而带动了其他物价的下跌，通货紧缩出现，人民消费减少，公司亏损，银行的不良贷款迅速增加，把整个银行业拖入了困境。各公司都被债务问题搞得焦头烂额，无暇顾及投资，致使GDP每年平均减少1%。

　　面对泡沫破灭后的经济，1996年日本政府宣布了大规模的改革方案，计划在5年内全面解除金融管制，建立一个自由、公平和全球化的金融市场。这次金融大改革，目的在于转换现行的金融运作机制，由行政督导的模式转向为遵循市场机构运作的模式，解除加诸于金融业之上的种种束缚，让金融企业放手去开发和推广创新性的金融工具和服务。为了落实对金融管制的松绑，政府也进行了一系列的行政改革，以削减财政部的权力和对金融机构的控制。有人认为，如果改革成功，日本将会出现世界上最自由、最公平和最国际化的金融体系，由此日本经济也会走上振兴复苏之路。

　　但事实并非如此。2001年下半年，日本经济以每年3.4%的速度在萎缩；还在2001年，GDP的成长率是负0.8%，情况继续恶化，到2002年4月，GDP成长率达到了负4.5%。同期间，工业生产指数成长率由负3.9%下滑到负11.5%，失业率由4.9%增加到5.3%。此外不良贷款持续不断产生，刚注销一批，又产生一批，使得日本经济陷入难以复苏的绝境。

　　与美国相比，日本也有不错的市场基础、不差的经济实力、一定的民主法制，但是面对金融危机，为什么美国能成功，日本却不行？日本的金融改革失败在哪里？究其原因，不仅在于金融制度本身的缺陷，而且在于金融制度本身确立程序的合法性。

　　在美国，金融的改革方案都要通过立法来达成。如美国上世纪80年代的储蓄信贷会危机发生时，经济学家、金融专家以及有关的企业都理智地参与了讨论，剖析问题的症结所在，并提出解决方案，各界人士公开辩论达成共识以后，再由国会立法，付诸实施。由于企业和有关人士在立法的过程中都亲自参与，充分了解改革的内容，对于改革方案才能彻底执行。

　　但是日本的金融改革，方案由官僚起草，再以行政命令的方式，通过有关政府机构来执行。金融改革的主要目的是解除金融业的种种管制，削弱政府相关机构的权力；然而改革的方案却由将被削减权力的官僚来起草，为了自己的利益，他们必然会起草有利自身的方案，为自己的生存留下余地。同时，他们在执行改革方案时也是敷衍了事，选择一些无关紧要的事情来交差，因为，如果金融改革成功，必然会断绝他们的生路。

　　此外，在以往金融资源完全政府管制的情况下，金融业的既得利益者能够轻易地从政府那里获得许多好处，尤其是不存在市场竞争，不必面对各种风险，因此，他们与政府官员、党派利益纠集在一起抵制改革，使日本的金融改革难以推行。2001年小泉纯一郎担任日本首相，一上任就提出要“清理银行不良资产、邮政私有化、放松管制、行政和租税改革”，尽管小泉上任之初改革成绩不显著，但在第二任时有了起色，特别是今年以来日本经济开始出现了增长的势头。

　　那么，用美国与日本的经验来对照中国，中国金融改革与重建所面临的问题在哪里？关键就在于我们的制度设计不能够保证金融制度确立的效率性与合理性。举一个十分简单的例子，在国内的证券市场上，一些被侵犯或掠夺的中小投资者，为什么就不能够顺理成章地得到赔偿？无论是银广厦事件还是最近发生的江苏琼花事件都是如此。据报道，最近会有关于赔偿的规定出台，法院可以据此判定银广厦事件中受害的中小投资者获得赔偿，但以目前银广厦的财务状况，其根本无法向受害的中小投资者进行赔偿。可见，我们立法的效率不高仍然是个大问题！

　　尽管与发达市场经济国家相比，我国关于金融市场的法律法规数量并不少。但是，有多少人考虑过、研究过，这些法律中哪些是“良法”，哪些是妨碍国内金融制度改革的“恶法”。如果我们仍然依照劣质的法律法规，那么我们的金融改革与重建肯定会越来越陷入不可自拔的困境。

　　可以说，国内金融市场的法律法规很少是整个社会集思广益、反复博弈的结果，而是少数政府机构闭门造车的结果。在这样的情况下，国内金融市场的法律也就失去了它的公平、公正及合理性，不偏向某一部门，就偏向某一既得集团，甚至有些法律法规只是为某些少数利益集团而设。在这种情况下，金融法规一推出就漏洞百出，执行起来十分困难。最近出台的保荐人制度就是如此。可以说，我国的金融制度、金融法律法规确立程序上的不合理性，导致了大量质量不高的法律出台。这些都成了中国金融改革与重建的最大障碍。

　　总之，目前国内的金融改革与重建，最大的问题就在于如何保证金融立法的效率性与合理性，以市场法则为依据建立新的金融法律制度。只有在整个社会共识的制度安排上，才能建立起有效的金融市场秩序。

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