国有企业改制中的产权问题

　　周放生

　　产权制度改革是国有企业改制的核心。只有通过产权制度改革，将传统的国有企业改制为以混合所有制为基础的公司制企业，国有企业改制才算真正完成。党的十六届三中全会提出，要“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”这里强调的是，股份制改造是国有 企业改制的手段，混合所有制是国有企业改制的方向。在国有企业改制过程中，必须引入非国有资本，只有引入这种能够承担风险、享有收益的人格化产权主体，国有企业才能实现脱胎换骨式的制度变革。因而，国有企业改制不是一个简单的过程，它需要一连串的产权制度安排和产权结构设计，能否把产权改革融入到国有企业改革中，直接关系着国有企业改制的成败。

　　从当前情况来看，国有企业改制中的产权问题大体有以下八个：

　　第一，不改产权，国有企业改制只能是“换汤不换药”

　　国有企业改制最早出现在20世纪80年代中期，那时，所谓的改制实际上套用的是“股份制”的概念。但当时，对于中国企业而言，股份制还是一个十分陌生的概念，大多数企业对其内涵不甚了解。1993年，党的十一届三中全会提出要建立现代企业制度，并提出了“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的十六字方针。随后，我国又公布了《公司法》。这时，产权的概念开始出现，但由于当时人们对产权的认识不到位，国有企业的产权改革很难推进。

　　当时国有企业改制的通行做法是将按照企业法登记注册的国有企业转制为按照《公司法》登记注册的公司制企业，说到底，这是一种翻牌式的转制。由于没有触动产权结构，几乎没有非国有资本进入，所以，企业仍然是国有独资独股、国有独资多股或国有控股的公司。这种改制除了给企业带来的名称上的变更之外，体制和机制没有任何变化，属于“换汤不换药”、有其名无其实。　　　　　　　　　　　　　

　　最典型的是上市公司。大多数国有企业采取都是这样的上市模式：将最优质的资产拿出来，发起设立上市公司。采用这种模式的于上市公司多把原企业的三大包袱――冗员、社会负担和债务都留在了母体，而且低成本地使用从社会上募集到的最优质资产――现金，不用还本付息，也不给股民分红。即便如此，不少国有上市公司还难以摆脱上市的“六步曲”――一年盈，二年亏，三年平，四年ST，五年PT，六年退市。究其原因，根子在于国有企业上市只“圈钱”不改制。换言之，不改变股权结构，国有企业或国有上市公司的体制和机制就无从改变。

　　近两年特别是十五大以后，各地方国有企业改制开始朝着产权制度改革的方向推进，国有企业改制开始出现质的变化。

　　第二，改制企业的股权结构设计取决于国有经济结构调整的具体要求

　　党的十五届四中全会提出，要按照“有进有退，有所为有所不为”的原则，对国有经济布局和结构进行战略性调整。国有经济布局和结构调整与国有企业改制是一个问题的两个层面，前者是后者的依据，后者是前者的手段。

　　从实践来看，改制企业的股权结构设计取决于国有经济战略性结构调整的具体要求。比如，对于那些国有经济必须绝对控制的领域，国有企业在改制时必须保证国有股股权大于51%；对于那些国有经济只须相对控制的领域，国有股在改制企业中的股权可小于50%，但必须是第一大股东；对于一般竞争性领域，国有企业在改制时，其股权结构可完全由市场优胜劣汰决定。

　　鉴于国家或某个区域对国有经济战略布局的要求不同，一方面，作为出资人，各级政府应在所制定的国有经济战略布局中明确在不同产业、不同规模企业中国有股的持股底线；另一方面，国有企业在符合国家或所在地区国有经济战略性布局的前提下，改制为产权主体多元化的公司制企业。具体来讲，国有大型企业改制、国有中小型企业改制、国有大型企业主业改制和国有大型企业的辅业改制应区别对待，采取不同的股权结构，国有大型企业和国有大型企业主业改制应以国有控股或参股为主，而国有中小型企业和国有大型企业的辅业应基本上改制为非国有企业。

　　本着分步推进的思路，在改制过程中，国有企业可根据企业本身发展的客观需要和社会环境所提供的可能性，逐渐实现融合不同所有制成分的产权多元化。这里需要强调的是，除了那些因国有经济战略布局要求的国有股必须绝对控股的领域以外(比如关系到国家经济命脉的产业)，一般竞争性领域应避免国有股一股独大。

　　第三，外来资本导入是国有企业改制为混合所有制企业的关键

　　要把国有企业改制为混合所有制企业，就必须导入外来资本，以实现国有企业的产权制度改革。从目前情况看，能够导入的外来资本共有四类：第一类是外资资本。最近几年我国明确提出，在国有经济战略布局允许的产业和企业范围内，鼓励外资并购国有企业的产权。第二类是民营资本。只要在国家限制的范围以外，民营资本都可以参与国有企业改制，而且从原则上讲，民营资本参与国有企业改制的领域应该比外资资本更宽。当前，不少地方民营资本参与国有企业改制比照的是外资资本参与国有企业改制的政策，这是不正常的。第三类是社会法人资本。所谓社会法人资本，指的是那些已经改制的有限公司、股份公司，甚至其他国有资本，都可以参与国有企业的改制，即彼国有资本参与此国有资本的改制。第四类是内部人资本，主要指改制企业的管理层、骨干和职工。

　　国有企业改制的方式有两种：一是存量转让，即按照蛋糕的现有规模，重新切分；二是增量投入，即保持国有股的存量资产不动，通过上述四类外来资本的投入来做大蛋糕，再改变国有企业的产权结构。这两种方式殊途同归，旨在改变原有企业的产权结构，把国有企业改制成为投资主体多元化的公司制企业，不同的是，存量转让改变的只是企业的产权主体，转让资金被原所有者拿走，改制企业本身并没有获得任何资金投入，而增量投入首先做大了企业的规模，增量资金不是被原所有者拿走，而是进入了改制企业。

　　第四，处理好内部人资本和外部人资本的匹配关系，对改制企业的发展至关重要

　　确定了混合所有制是国有企业改制方向之后，改制企业的股权结构设计就变得十分重要。改制企业股权结构的设计原则有两种：一是相对分散，针对的是那些国有股一股独大的现象；二是合理集中，针对的是那些平均持股、人人持股的现象。

　　如前所述，在国有企业改制时，外来资本的引入是个关键。引入外来资本的原则是缺什么，引什么。国有企业改制本身不是目的，而是手段。所以，国有企业在选择外来资本时，应充分考虑企业今后发展的需要和自身所缺的资源。

　　根据近些年国有企业改制经验，处理好内部人资本和外部人资本的匹配关系，对于改制企业的发展和经营机制的转变至关重要。外部人资本指的是外资资本、民营资本和社会法人资本，内部人资本指的是管理层和职工的投资，两者之间应有一个合理的匹配关系，一方面，要让内部人――管理层和职工与外部人一样参与国有企业的改制，且做到平等参与、公平竞争；另一方面，又要划出一定的股权比例，引入外部资本，防止形成封闭式的股权结构。国有大型企业更应注意这一点。

　　第五，受让价格不是改制企业选择外来资本的唯一条件

　　在确定了需要导入的外来资本类别后，就应该研究选择谁作为外来资本或受让方。在受让方的选择上，应该考虑两个问题：一是企业需要的是战略性投资人还是阶段性投资人，二是企业需要的是产业性投资人还是金融性投资人。一般来说，国有大型企业改制时应该选择战略性投资人；当企业想做风险投资时，则可以选择阶段性投资人；当企业希望进行产业整合、产业提升并形成一个产业链时，应选择产业性投资人；如果企业希望既有更多的资金投入又能够保持经营的独立性时，可以选择金融性投资人。

　　在选择外来投资者或受让方时，应要求其就某些重要事项做事先的承诺或保证。最重要的承诺有两点：一是即将投入资源的规模和期限；二是对原有职工岗位的优先安排。在这两点得到承诺的前提下，才可以讨论受让价格问题。换言之，只有在上述两点得到保证的前提下，受让价格才能成为决定因素。

　　第六，整体改制可从根本上杜绝关联交易和大股东侵犯中小股东利益的现象

　　国有企业改制不能超越历史而存在。由于出资人缺位，再加上冗员、负债和社会负担沉重，国有大型企业改制多采用局部改制的办法，即拿出一部分优质资产上市，劣质资产和历史包袱都留在母公司。受当时的历史条件和人们对国有企业改革的认识所限，这种选择是不得已而为之。随着改革的不断深入，特别是新型国有资产管理体制的建立，出资人到位之后，我们必须重新思考国有企业改制的方法。应该说，经过近二十年的改革实践，特别是十六届三中全会提出股份制是公有制的主要实现形式之后，国有企业特别是国有大中型企业整体改制的条件已经成熟：一是2002年原国家经贸委等八部委联合出台了《国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的办法》(简称859号文件)，明确提出国有大中型企业要进行主辅分离、辅业改制，为国有大中型企业整体改制创造了条件；二是局部改制所带来的弊端让人们开始探索整体改制的路子。由于集团公司与上市公司实际是一个主体，所以，局部改制后，就相当于企业自己持有自己的股份，因而带来了许多难以消除的问题，比如关联交易，同业竞争。同时，局部改制还削弱了集团企业的整体性和内在的有机联系。因此，不少国有企业特别是国有大中型企业开始摒弃局部改制的思路，转而实行整体改制；三是整体改制、整体上市是国际惯例。国外大公司的股权多元化、上市多在集团公司层面进行，其下属企业往往是分厂、分公司或者全资子公司。这种产权制度安排有利于提高集团公司的整体竞争能力，而且整体改制、整体上市能够从根本上杜绝关联交易、大股东把上市公司当提款机以及大股东侵犯中小股东的利益等问题。目前国内比较成功的案例是TCL集团(资讯 行情 论坛)通过吸引合并后整体上市。

　　第七，所有权与经营权合一还是分离，取决于企业规模的大小

　　从改制后的运行效果来看，国有中小企业改制以所有权与经营权合一的模式为主。无论是从改制企业的经验来看，还是从国外中小企业发展状况来看，中小企业的规模和管理层次决定了它难以逾越两权合一的阶段，或者说，两权合一这种制度安排更适于中小企业的生产力发展水平。

　　国有大型企业的改制则应以两权分离模式为主，或者两权分离与两权合一相结合的模式。在国有大型企业内部，两权合一指的是企业内部的管理层和骨干，他们既是企业的股东，又是企业的管理层，但由于国有大型企业的蛋糕太大，管理层和骨干不可能独资也不宜于独资，所以，应引入外来资本。引入外部资本，就是两权分离。两者的结合点集中体现在公司治理结构上。

　　第八，管理层可在四个层面持有国有企业股权

　　一是本企业层面。只要规范运作，管理层与职工是可以持有本企业股份的，而且管理层和职工持股对转变企业的经营机制会起到积极作用，应加以肯定和鼓励。

　　二是子企业层面。根据公平竞争、规范运作的原则来看，母企业的管理层不宜持有子公司的股权。我们知道，母公司往往有众多的子公司，这些子公司的盈亏和经营状况是不同的，如果母公司的管理层持有一个或若干个子公司的股权，就有可能产生利润转移和资源倾斜等问题，既违背“公开、公平、公正”的原则，又不利于集团企业凝聚力的提高。

　　三是母企业层面。根据改革的实践和理论研究，应鼓励子公司的管理层持有母公司的股权。理由是，这种制度安排有利于平衡和协调集团企业内部的矛盾，尤其在子公司利益与集团企业整体利益发生矛盾的时候，会促进子公司管理层站在全局的角度，统盘考虑集团企业的整体利益。因此，对这种方式，应该持支持和鼓励的态度。在持有母公司股权的同时，子公司的管理层同样还可以持有所在企业的股权。

　　四是其他企业层面。对于企业管理层持有本集团之外的其他企业的股权，应有两点限制：一是企业管理层和职工不应该持有关联交易企业的股权，尤其是国有企业，否则由于利益的导向，会产生企业间利益的不正当转移；二是企业的管理层不应持有竞争对象企业的股权，否则会出现吃里扒外、自挖墙角的现象。除此之外，作为自然人，管理层和职工可以持有其他企业的股权，包括上市公司的股权。

　　以上八个问题都是国有企业改制时遇到的产权问题，也是需要不断探索与研究解决的问题，希望能起到抛砖引玉的作用。

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