关注国有资产体制性流失

　　周放生

　　国有资产流失是伴生在国有企业改革发展过程中的一种不良现象，其形式多种多样，通道五花八门，归结起来，大体可分为交易性流失和非交易性流失。

　　目前人们关注的国有资产流失大多集中在国有企业的交易过程中，其中，最为典型 的、人们最为熟悉的是在国企产权交易过程中产生的流失，比如，未经评估仅根据企业账面价值作为国企产权交易的依据；虽经评估但低评企业本身的价值，并以此作为交易的依据；以低于市场价格转让国有产权等行为。

　　近年来，国有企业改革开始涉及产权改革层面，但由于国有企业在进行产权制度改革时，没有一套现成的、成熟的、科学的操作规范，多是边探索边推进，不规范、不严密、不公开的操作在所难免，再加上少数人有意钻体制空子侵吞国有资产，产权交易性流失也就由此产生。目前，这种流失方式已经引起人们的普遍关注，再加上国家的法律法规越来越完善，国有企业产权改革的政策措施和操作程序越来越规范，监督也越来越严格，防止交易性流失的办法越来越多，这种流失的势头已有所遏制。

　　但上文所揭露的案件实质上是一种由于体制原因造成的流失，属非交易性流失。从案件发生的过程来看，平南铁路有限公司投资设立了平南投资公司，且出资人都是国有法人企业，因此平南投资公司应该是一个国有独资多股的国有企业。既然是国有企业，又未发生产权交易行为，似乎不大可能造成国有资产流失，但是，本案件所披露的事实告诉我们，就这样一个普通的靠虚假出资注册的国有企业由于平南公司董事长金某某一人同意就可以对王保军的私营企业实行巨额担保，使得这个私营公司由此套出银行巨额贷款。事实败露后，平南投资公司破产，平南公司为此承担连带责任，造成国有资产的流失。

　　称平南公司的案件是一个由于体制原因造成的国有资产流失案件，缘于以下几点：

　　第一，平南公司作为国有企业，实行的是总经理负责制。一旦总经理被任命并赋予企业经营权后，所有重大事项一个人说了算。平南投资公司的设立，属于企业重大决策，应由董事会来决定，但是平南公司没有董事会，因此无法通过这样一个治理结构和规范的决策程序来制衡。

　　第二，平南投资公司对外担保，作为重大决策，应由董事会决策。平南投资公司是有董事会的，但是平南公司持有平南投资公司90%的股权，其他投资人也是平南公司下属的其他企业，因此，这样的股权结构必然是徒有虚名的，给金某某一人说了算提供了可能。

　　第三，王保军的意外死亡才使这起案件得以暴露，有很大的偶然性。这说明对于平南公司这样的国有企业缺乏一个负责任的出资人机构来对其进行程序化的管理和监督，缺乏一套切实可行的制度来发现并制止这种流失案件的发生。

　　第四，企业经营自主权的保障不等于企业经营者可以拥有无限制的决策权。企业是由出资人出资设立的，只有在负责任的出资人真正到位的情况下，尤其是在国有企业改制为混合所有的企业制度情况下，谈企业经营自主权的保障才有意义。有些国有独资公司可能一时难以实现股权多元化，但也应建立董事会，并且董事会不能完全由内部人构成，而应由外部非执行董事、内部执行董事、独立董事等多种类别董事构成，内部执行董事原则上不宜超过三分之一。外部非执行董事应由出资人机构直接派员兼任或选聘专职董事出任。这是一种国际通行惯例，国外的企业和混合所有的企业其董事会都是按这个规则设立的。

　　第五，国有企业由于体制和机制的原因难以有效防止像平南公司这样由于经营者腐败和无人负责所造成的企业亏损、资不抵债，将直接导致国有资产流失。较产权转让过程中出现的国有资产流失更为严重、更不容易被人们所重视。

　　这使我们有理由想到第五种假设：要高度关注体制性国有资产流失。其中主要有三个原因：

　　第一，交易性流失多发生在国有财产、产权经交易转为非国有财产和产权的情况下，容易引起人们的重视和警觉，也可以通过制定较为严密的制度和程序来加以防范，目前我国政府正在加强这方面的管理。

　　第二，体制性流失多发生在非交易状态下，是在国有产权并未改变性质的情况下，其形式更为多样、复杂，看起来不容易发生流失，加上体制问题十分复杂，解决起来非一时之功，因此容易被忽视。

　　第三，像平南公司这样的国有资产流失案件是一种十分常见的、多发的案件，但长期以来，人们多简单地将它作为腐败案件来处置，没有深究因腐败造成流失的体制性成因。

　　要杜绝和减少体制性流失，关键是从制度入手。首先要深化国有资产管理体制改革，尽快建立分级产权的国有资产管理机构，完善国有资产管理的法律法规，切实履行出资人职责，真正做到出资人到位；其次，在国家政策允许的条件下尽可能将国有企业改制为混合所有的股权多元化企业，形成合理的股权结构及科学的治理结构；第三，建立严格的决策程序和决策责任的追究制度；第四，坚持监事会制度。据了解，国有企业监事会制度设立以来已减少国有资产流失近100亿元。

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