全球化的政治三难选择

　　为什么经济学家不愿意谈论全球化

　　近20年来，全球化成了最流行的话题之一。它不仅是人们对最近20多年来在世界经济、政治、社会及文化诸领域发生的一系列巨大变化的概括，也是人们对未来世界图景的预测。它不仅是学者们讨论不休的课题，也是大众传媒竞相炒作的热点，甚至已成为政治家们挂在口上的话题。

　　让人感到奇怪的是，尽管经济全球化可以说是全球化潮流中的主流和推动力，但经济学家们却显得很不愿意谈论全球化这个话题，相反，倒是政治学家、社会学家甚至哲学家们一下子变得对经济问题格外兴致勃勃。翻翻《美国经济评论》、《政治经济学杂志》等经济学的主要期刊，几乎找不到全球化这个词儿。

　　经济学家们不愿意谈论全球化的一个原因可能是因为全球化这个提法的感情色彩太过于浓厚。全球化的鼓吹者们将之视为普照世界的新福音，而像在西雅图大街上示威游行的反对者们看来，它不啻是导致贫富悬殊、环境恶化的首凶。经济学家们却是一贯主张不要在研究中掺杂价值判断的。此外，经济学家还嫌全球化这种提法太过于空泛，他们宁可使用“世界经济一体化”(world economy integration)这种可以明确界定的术语。在经济学家们看来，公众所谈论的经济全球化就是指商品和生产要素的流动逐渐不受国界限制的趋势。从这个角度来说，经济全球化又包括国际贸易、国际金融，以及劳动力的跨国流动等几个方面。

　　这样一说，经济全球化对经济学家来说完全不是什么新鲜的话题,难怪他们提不起劲儿。无数经济学家作了大量的关于商品及生产要素跨国界流动的经验研究，结论总是令那些喜欢畅想新世界(资讯 行情 论坛)的人们大失所望。经济学家告诉我们，尽管世界经济的相互依赖程度日益加深，但距离一个真正的“全球经济”还早得很呢。

　　那些畅销书的作者说，我们即将步入一个“无国界经济”。但经济学家的研究表明，国界对跨国经济交往的影响远远比人们想像中的程度深。像美国和加拿大这样两个国家，地理上毗邻而居、语言上毫无障碍、经济政治制度相同、基本上消除了关税壁垒和非关税壁垒，按说两国之间的贸易交流应该能够突破国界的限制，但一位加拿大经济学家的研究表明，加拿大的两个省之间的贸易量，大约是加拿大的一个省与另一个同等距离、同样人口的美国州之间贸易量的20倍！

　　据说，随着现代化的通讯和电子技术的发展，以及层出不穷的金融工具创新，资本正在以光速在全球范围内穿梭流动。而且，从经济学逻辑上讲，国际投资相对于国内投资而言，其证券组合更为多样化，能够有效地分散风险，或曰在同等的风险条件下回报更高，所以理性的投资者理应选择更多的国际投资。但是，令国际金融学家们一直困惑不解的是，经验研究表明，即使是在发达国家，其国际投资也比经济学逻辑所预测的少得多。费尔德斯坦(Feldstein)和他的一位学生所做的研究显示，国内储蓄和国内投资存在着相当高的相关性，这意味着大部分的储蓄和投资仍然是地域性的，仍局限在国界之内。奥本斯菲尔德和泰勒(Obstefeld and Taylor)从价格指标考察了国际资本流动的发展。按照经济学的原理，如果金融市场上真的已经实现了全球一体化，则各国间金融资产的价格差异应该趋于消失。奥本斯菲尔德和泰勒根据抛补利率平价、实际利率平价和购买力平价三种指标研究了1870年至今的国际金融发展，结果发现，从长期来看，国际资本流动并没有呈现出明显和一贯的一体化趋势，而是一直起伏波动。同时，至少从目前的情况来看，各国间金融资产的价格还远没有实现完全一致。

　　如今，到国外留学或移民的人是越来越多了。你不断地听到身边的熟人和亲戚出国的消息，报纸上也充斥着教你移民到世界各地的广告。但是，从国际移民的角度来看，当前各国对移民普遍实行越来越严苛的限制，国际间人员流动的自由程度相比100多年前可以说大大倒退了。不要忘了，当马克思从德意志移居英国，去大英图书馆里写他的《资本论》时，他根本不需要办护照和签证。

　　尽管跨国界的要素流动空前高涨而且各国之间的相互依赖关系日益加深，但我们已经看到，从经济学的标准来看，一个真正的全球经济并未实现，所以对经济全球化的刻意渲染，无论是乐观地将之视为普照世界的新福音，还是悲观地将之视为充满神秘风险的百慕大或是导致贫富悬殊的渊薮，都多少有点“科学幻想”的意味。

　　顺便指出，绝大多数经济学家认为，经济全球化的发展并非直线前进，而是经历了一条由高峰-谷底-高峰的“U”型曲线的发展轨迹。它的第一次兴起大致是在19世纪40年代，然后在1910年左右达到高峰，随后受到第一次世界大战、第二次世界大战，及两次世界大战期间的保护主义政策影响而一蹶不振，直到20世纪50年代才又重续新篇。许多经济学家认为，尽管二战之后国际贸易和国际投资的增长速度很快，但由于它们几乎是从头再来，所以大约直到20世纪70年代中期之后，经济全球化的程度才超过20世纪10年左右的水平。从那时起，经济全球化才真正迈上了历史的新台阶，并开始迅猛地发展。

　　全球化的政治背景

　　为什么经济全球化未能像人们设想的那样一泻千里、奔流到海，而是在其发展过程中经历了那么多的曲折和反复呢？

　　导致跨国经济交往无法充分展开的主要障碍乃是因为世界政治仍然划分为若干的民族国家。尽管国际组织、非政府组织、跨国公司等迅速成长为世界政治中的新角色并发挥着日益重要的作用，但国家仍然是世界政治中最重要的角色。由于世界地图被国界分割为不同的板块，由此带来了交易成本过高的问题。交易成本的形式多种多样。其中包括信息搜寻成本、签约和履约成本等。

　　传真机、互联网和电话会议已经大大降低了信息搜寻成本。不过，经济学家们仍然发现，国际经济交往中的不完全信息程度很深。经济学家们注意到了一个有趣的现象：在特定的小圈子之中，贸易量会比圈内人和圈外人之间的贸易规模大得多，比如在海外华人、犹太人和印度人等民族群体内存在着密集的贸易网络。这是因为小圈子内人们习俗相近、朝夕相处，形成了多次博弈。机会主义的违约者很容易被识别出来并被放逐出这种“圈子”。这一现象间接地证明，地理距离仍然对贸易有着较大的影响，因为人际关系仍然受到地理的限制。在一国的国境之内，人们更容易达成社会共识，同一民族的人们似乎天然地能达成默契，我猜想这正是国内贸易比国际贸易更繁荣的一个原因。

　　世界政治裂土分治的事实还直接导致了合同执行成本高昂。当合同一方是本国居民而另一方是外国居民时，本国政府可能倾向于会牺牲外国居民的利益而保护本国居民的利益。如果发生了这类事件，受害一方也无法诉诸更高的司法机构比如国际法庭。于是，在国际经济交往中，外国人总是处在相对不利的位置上，这种履约的高风险限制了国际经济交往的充分展开。

　　从另一个方面讲，国家也受到了经济全球化的冲击。由于全球化和民主政治的趋势，一国的对外政策制定发生了较大的变化，我将称之为“外交内政化”，这意味着，一国的外交政策日益受到其国内各利益集团之间相互博弈的影响。由于经济全球化，一国国内越来越多的居民能够直接感受到外交政策的影响，或曰越来越多的国内居民成为利益相关者(stake holder)。一国国内居民对经济全球化的反应是不同的，因为任何一项国际经济政策均会带来收入分配效应，从而造成一部分人是赢家，而另一部分人是输家。国家如欲推动经济全球化，则一方面要通过社会保险和转移支付保护和补偿在全球化中受到损害的那部分国民，同时尽量扩大与支持全球化的那部分国民的政治结盟，否则，经济全球化很可能会对一国国内社会稳定带来意想不到的冲击，加剧一国国内各利益集团之间的冲突，国家的合法性因此受损，保护主义势力抬头，一国的开放政策甚至会中途夭折。

　　艾琴格林(Eichengreen)在《资本全球化：国际货币体系的历史》一书中指出，一战之后国际金本位制的消亡便反映出当时各国国内政治力量的变化。一战之前，欧洲各国普遍实行金本位制，当时的流行观念是，在金本位制之外，根本无法找到更稳固的模式。但是，在金本位制下，为了维持金融开放和汇率稳定，各国只能放弃国内货币政策的自主性。英国为了维持汇率稳定可以坦然接受高达百分之十几的失业率，这在今天几乎是不可想象的。1892至1897年间，美国政府为了抵抗对美元的投机，坚持不放松银根，结果造成了严重的通货紧缩和金融动荡。在一战之后，政治力量的平衡发生了戏剧性的变化。一战带来了一个令人意想不到的结果：由于遭受战火摧残之后人丁凋零，劳动力成为稀缺的要素，“物以稀为贵”，工人的地位因此有了提高。工人组织起来之后，成为一支主要的政治力量，这种政治力量压倒了资本的利益。结果，国内政策成为各国政府优先考虑的目标。到了1930年，绝大多数国家已经放弃了金本位制，不少国家还对商品流动和资本流动严加限制。后来的事实证明，那些顽固地坚持金本位制的国家，在1930年代大萧条中遭受的打击最严重。

　　威廉姆森和欧洛克(Williamson and O’Rourke)从另一个侧面谈到了国内政治对经济全球化的“勒索”(backlash)。他们认为，19世纪末大规模的移民是导致19世纪末大西洋(资讯 行情 论坛)国家实际工资率趋同的最重要的原因，这一因素可以解释70%的实际工资率趋同。从总体上讲，新移民往往都是勤奋节俭、富有创业精神的，而且年龄也普遍较为年轻，可以改善迁入国人口分布的年龄结构，这些从长期来看均有助于刺激迁入国经济的持续增长。但是，值得注意的是，在移民中非熟练工人占有绝大多数比例。大量非熟练工人蜂拥而入，会使迁入国非熟练工人工资水平与熟练工人工资水平的差距拉大，也使得非熟练工人甚至整个工人阶层的工资水平与管理人员工资、企业家报酬和地主地租收入的差距拉大。因此，大规模的国际移民意味着劳动力稀少、资源丰富国家的收入不平等将加剧、而劳动力丰富、资源稀缺国家的收入不平等将缩小。

　　收入不平等必然引起不同利益阶层间的冲突，最终影响到对外政策的形成。威廉姆逊谈到，在大规模移民潮中的受惠者，即仍留在欧洲的工人和迁至“新大陆(资讯 行情 论坛)”的移民工人在政治舞台上，声音微弱，无法对政策的形成施加有力的影响。反之，生活状况恶化的美洲原居住的非熟练工人和因谷物进口而受损的欧洲农场主却在政治舞台上相当活跃。结果是掀起了一场反对全球化的政治斗争。新大陆国家在本国非熟练工人的压力下，通过了一系列限制外来移民的法案，而欧洲国家则在本国农场主的反对下，纷纷转而实施保护贸易政策。

　　全球化的政治三难选择

　　开放条件下宏观经济学中的一个著名观点就是，一国不可能同时实现维护固定的汇率制度、开放资本市场和实行积极有效的国内货币政策这三个目标。一般来说，一国只能选择其中的两个目标，而忍痛放弃第三个目标。这被称为“不平衡的三角形”(unbalanced trinity)或“开放经济的三难选择”(open-economy trilemma)。 比如，如果一国政府决意实行积极有效的国内货币政策，则它要么放弃资本市场的开放，要么舍弃汇率稳定的目标；如果一国政府决意开放金融市场并要在开放过程中维护汇率稳定，则必须舍弃国内货币政策这一原本有效的政策工具。

　　诺迪克(Rodrik)提出，与世界经济中的这种“开放经济三难选择”类似，我们在世界政治中也能发现一种“三难选择”，诺迪克将之称为“世界经济的政治三难选择”(political trilemma of the world economy)。在这种三难选择中，三角形的三个顶点分别是世界经济一体化、民族国家(nation-state)和大众政治(mass politics)。所谓世界经济一体化是指商品和要素能够充分自由流动，各国政府对跨国界的经济交往基本上不加干预和阻碍；所谓民族国家是指一国政府能够独立自主地制定和贯彻其法律和政策；所谓大众政治并不一定要求直接选举和多党竞争，最重要的是相同利益的社会成员能够动员起来，组成各种利益集团，而政策制定者也必须对利益集团的呼声作出回应。“世界经济的政治三难选择”意味着一国政府一国不可能同时实现世界经济一体化、民族国家和大众政治这三个目标。一般来说，一国只能选择其中的两个目标，而忍痛放弃第三个目标。如果我们想要参与世界经济一体化，那么，要么我们选择民族国家，但这时民族国家所面临的政策选择空间是相当有限的，要么我们选择大众政治，但我们必须将民族国家的一部分权力让渡给国际机构和国际规则。当然，我们也可以选择民族国家和大众政治，而放弃参与世界经济一体化。

　　先看第一种情况，即保留民族国家和世界经济一体化，但放弃大众政治。在这种情况下，民族国家仍然是自主的政策制定者，但它们将不再对跨国界的经济交往施加限制，相反，民族国家将按照世界经济一体化的要求制定一系列的政策，以鼓励国际贸易、吸引国外投资。换言之，国家的主要作用不再是国内利益的协调者，而是直接参与国际市场的竞争者。这种角色的转化对一国的政策将带来两种变化：其一，各国间的政策越来越趋同，比如都力争实行小政府、低税率、放松市场管制、私有化、降低关税、资本项目自由化、更灵活的劳工福利条例等等。其二，一国的政策选择空间大大缩小。托马斯.弗理德曼形象地说，国家犹如被穿上了疯人院里的紧身衣，只不过在经济全球化的光芒下，这身紧身衣发出美丽的光彩，是一件“金色紧身衣”(golden straitjacket)。他谈到，“当你的国家穿上了金色紧身衣，有两件事将会发生：经济增长了而政治却萎缩了……当你的国家穿上了金色紧身衣，它的政策选择范围就缩小到：要么可口可乐，要么百事可乐”。托马斯.弗理德曼的尖刻讽刺实际上说明了一点，即一旦游戏规则必须按照经济全球化的要求制定，社会集团影响经济政策的能力就不得不受到限制。

　　再看第二种情况，即保留大众政治和世界经济一体化，放弃民族国家。在这种情况下，民族国家的一部分权力将让渡给国际机构和国际规则。这种体制可以被称为全球联邦主义(global federalism)。全球联邦主义的要义是建立全球、国家、地方等各级管辖权，分别提供不同层次的公共产品。所谓的公共产品的层次性，是指不同种类的公共产品所涵盖的范围有所不同。比如，保护臭氧层能使地球上的每一个人从中受益，法庭和军队保护的是一个国家中的每一个人，医院、幼儿园、公园等则主要使社区中的每一个成员受惠。如果我们认为政府的作用便是提供公共产品，那么政府的辖区就应当和公共产品所涵盖的范围一致。保护臭氧层适宜于由全球性政府承担，为了维护一国的国内安靖，需要在国境之内建立一个中央政府，为了提供更好的卫生、教育服务，由各个地方政府出面效率往往更高。如果政府的辖区小于公共产品的涵盖范围，公共产品的提供数量便难以达到最优。比如，当今的国际政治体系中缺乏世界政府，那么全球性问题便可能难以得到有效治理。另一方面，如果政府的辖区大于公共产品的涵盖范围，公共产品的提供数量同样难以达到最优。比如，中央政府的权力过大，便会损害地方政府的积极性，而由中央政府出面提供社区服务难以满足每个地区的人们对这些服务的不同偏好。

　　值得注意的是，与第一种情况相比，在全球联邦主义下，国内政治并不会萎缩。国家将主要地扮演国内利益协调者的角色，但不同社会集团之间的利益冲突将主要地出现在国际层面而非国内层面，国家将主动地争取国际政治经济的规则制定权，在有关的国际谈判中努力维护本国国民的利益，尤其是，对于本国国民中流动性不高、在经济全球化过程中容易受到损害的群体，国家将通过社会保障体系、转移支付等手段予以适度的补偿。诺迪克的一项著名研究指出，一国的对外开放程度与该国的政府规模存在正相关的关系。他对此的解释是，随着一国对外开放程度的加深，国内各社会集团之间的利益冲突也会加剧，因而政府支出的压力也更大。[1]这意味着，只有在对外开放进程中注重维护社会稳定，才能更好地实现经济全球化的收益。

　　最后，我们将讨论第三种情况。我们也可以维护民族国家和大众政治，但这就要暂时或部分地放弃经济全球化。值得注意的是，所谓放弃经济全球化并非是指退回闭关自守的状态，而是强调，在经济全球化和国内政策发生冲突的时候，政府应该着重维护本国国内利益、使对外开放服从于国内政策。诺迪克谈到，在二战之后的数十年内，国际经济制度基本上就是这种模式。他称之为“布雷顿森林妥协” (Bretton Woods compromise)。二战之后在以布雷顿森林体系和关税及贸易总协定等为基础的国际经济制度下，只要求各国承诺降低关税壁垒和不互相实行贸易歧视。同时，各国拥有较大的自主权选择自己的发展道路和经济政策，比如各国可以，甚至被允许对资本流动加以限制。即使是在贸易领域，尽管通过历次关税谈判，世界关税水平有了显著的下降，但仍然允许存在例外，如农业、纺织品等一直没有纳入谈判日程。关税及贸易总协定也允许各国通过反倾销政策等手段，在面临严峻的进口竞争时对国内产业加以保护。在这种相对宽松的国际经济制度下，各国选择了极不相同的发展战略。欧洲国家一方面积极实行欧洲的联合，同时维持着较高的社会福利水平；日本的资本主义在公司治理结构、银企关系、产业政策等方面均与欧美资本主义大相径庭，它的出口极具竞争力，但服务业和农业却相对缺乏效率；当年亚洲四小龙走的是“出口导向”的发展战略，而拉美国家、中东实行“进口替代”在20世纪80年代之前也实现了经济起飞。

　　21世纪中国的选择

　　与所谓“开放经济的三难选择”相比，“世界经济的政治三难选择”并没有严密的经济学模型作为它的理论基础。不过，这种新颖的思路对我们思考中国在21世纪的对外开放战略提供了有益的启示。

　　启示之一是，实际上并不是只有一种唯一的对外开放模式。根据“世界经济中的政治三难选择”，我们至少可以有三种开放模式：(1)在政府主导下积极与国际惯例接轨，开放优先于国内政策。这种模式的优点是：早日加入国际经济体系能够早日获得应有的平等待遇；通过引入国际竞争加快国内改革步伐；力图使经济全球化的收益最大化。但这种模式的缺点在于：相对忽视了经济全球化对国内利益的冲击，这种冲击可能会加剧国内收入分配的冲突，甚至可能引起社会动荡；国内经济政策的回旋余地受到限制，中国可能要为加入国际经济体系或为维护国际经济秩序付出更多的代价。(2)政府对外争取国际经济规则的制定权，对内注意协调利益冲突、维护社会稳定。为此，政府还需要致力于创造中国经济进一步开放的宽松环境，如完善法律、基础设施、社会保障体系等。这种模式的优点是：稳步地实施对外开放能够尽量使经济全球化的成本最小化；加快了国内政策决策的民主化，增加政府的合法性；中国的对外开放更多地依据比较优势原则自发地展开，能够减少行政干预中的失误。但这种模式的缺点在于：政府需要实现角色的转换，这是一项有着相当难度的工作，对外需要大批既熟悉国际规则又了解中国经济，善于通过谈判维护国家利益的政治家和政府官员，对内需要建立多元化的决策机制、增加政府决策的透明度、完善社会保障体系等等，这些工作均非旦夕之间可以完成的。(3)政府可以暂时减缓加入经济全球化的步伐，首先妥善处理好国内问题，为时机合适时进一步对外开放创造条件。值得注意的是，以上三种模式并没有一定的优劣之分。每种模式下，政府均面临着多种目标间的取舍(trade-off)。同时，不同的模式可能适合于不同的内外部条件。大致说来，似乎第一种模式比较适合改革开放初期，第二种模式比较适合改革开放中期，第三种模式比较适合危机时期和危机过后的经济重建阶段。

　　启示之二是，至少就目前情况来看，中国在对外开放过程中可能已经到了需要重视国内利益冲突、缓和社会矛盾的时候。中国有着农业国的历史传统，农民在中国社会中有着独特而重要的位置，但在经济全球化可能带来对部分农业生产的冲击时，我国尚缺乏有效的保护措施；中国处在体制转型时期，大量国有企业工人下岗，这批人在开放进程中所处的劣势地位更加明显；地方政府的利益与地方企业息息相关，国内市场的分割仍未完全解决，地方政府的行为模式就难以转换；种种问题在改革开放中期逐渐凸现，所以，即使我们承认加入经济全球化是大势所趋，但正如波拉尼(Polanyi)在其名著《大转型》一书中告诫我们的，“变革的速度和调整的速度共同决定了变革的最终净收益”。波拉尼指出，“即使变革的方向和趋势是正确的，我们仍然不能就此忽视变革的过程以及变革过程中出现的冲突与调整。”如果变革的速度太快，且忽视了变革中出现的冲突，那么变革可能根本无法达到既定的目的地，而是在中途便引发了社会动荡乃至革命，当社会无法承担这种灾难性的后果时，纲领再明确、设计再出色的改革都会胎死腹中。对外开放也是一种巨大的社会变革。因而我们需要一系列的制度创新以减轻对外开放的过程中带来的多种成本。

　　启示之三是，中国应该支持什么样的国际经济秩序？1997年爆发的东亚金融危机显示了世界经济内在的动荡与无序。如何减少这种动荡与无序？现有国际经济体系中的突出问题是：(1)各国参与国际规则制定的谈判能力(bargaining power)不平等，现有的国际政治经济秩序较多地体现了霸权国家的意志和利益；[2](2)“华盛顿共识”(Washington consensus)主导了现有的国际经济规则，这种“共识”强调各国实行整齐划一的以自由放任为基本理念的体制，为此不惜直接干预各国国内政策。一些思想深刻的经济学家指出，只有当相对宽松的国际规则给予各国以更大的自主性之后，各国才能更积极地发挥其创造性，找到适合本国经济增长的战略。如果一国政策所面临的外部约束条件过于僵硬苛刻，那么在外部约束和国内政治目标冲突的时候，它们便会寻找现有国际经济体系之外的方法。这也是一种“上有政策、下有对策”。如果各国政府越来越多地绕过现有的国际经济规则，那么现行国际经济秩序的合法性和效力均会受到损害。这好比过于严苛的管制带来猖獗的黑市交易，而黑市交易的危害比松懈的管制更大。比如，费尔德斯坦(Feldstein)在《外交》杂志上有一篇评论国际货币基金组织的文章，其中便指出，像韩国目前最迫切的问题是要由贷款银行协同行动，调整其对韩国短期借债的结构，延长还债期或额外提供暂时的贷款援助。国际货币基金组织提出的许多结构重整方案，尽管从长期来看是有利的，但却集中在政治最敏感的问题上，如劳工市场、企业治理结构、政府-企业关系。费尔德斯坦因而谈及，向一个主权政府强加具体政策改革方案的做法是大可商榷的。“即使韩国的劳动力商品和资本市场变得像美国同样是对韩国有利的，最好的办法也应是沿着这一方向渐进地演变，并尽量减少对现有商业活动的损害。”

　　总之，对于国际规则来说，最重要的是维护各国和平共存、深化合作。好的国际规则应该赋予各国更多的自主性。对于各国政府来说，最重要的是立足国内，以制度创新保障对外开放进程的顺利进行，并进而促进经济增长、政治民主。好的政策应该更多一些创造性。

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