如何简化政府对城市人口的管理

　　最近，北京市出台了一项新的“工作居住证制度”，意在“优化首都人才发展环境，加快首都人才战略的实施”。实施这个制度的目标是好的，但实现这个目标是否要靠这样的政策，则是令人生疑的。

　　新制度的要点是划分了“人才”标准，通过单位上报、部门审批的办法，给这些人才陆续发放“北京市工作居住证”，使其享受北京市户籍居民的某些待遇。在审批中实行总 量控制的原则。这个制度可能存在的弊端是：

　　第一，“总量控制”的目标难以实现。由于北京市特殊的人文政治环境，吸引了大量高学历人员，基本创业环境是他们留居北京的主要因素。在北京市给出的几项优惠“待遇”中，重要的是购买经济适用房和子女上学两项。但高素质人才的收入大多超过了购买经济适用房的收入标准，所以这项待遇不会对他们有太多的吸引力。北京市的普通小学面临生源不足的问题，而著名小学和重点中学的门槛不论对什么样的居民都有很高的门槛(赞助费)，仅仅是一般的“借读费”不足以成为高学历人员留京的难题。政府大概真正想控制的是低学历的人员或者农民工，但他们该来的也都来了，是否享有这两条优惠待遇不在他们考虑之列。

　　第二，审批制度通常滋生腐败，且效率低下。真正对这个制度感兴趣的是那些既非农民工，又非高学历人才的一大批普通人员(如外地获得学士学位的进京人员)。在总量控制原则下，这部分人员都希望早日获得居住证，但审批制度无法保证其中最优秀的人员最先获得居住证。单就管理上的指标分配就难以保证合理。从经济学的一般逻辑讲，居住证的垄断所包含的“租金”将消散在申报单位和审批部门之间，而在市场原则行不通的情况下，为获得“批件”发生的竞争不能导致资源的合理配置。

　　第三，这个制度对人才的选择不是很可靠的。一般来说，高学历意味着高能力，但不总是这样。在社会转型时期，开拓市场的人才常常比技术性人才更加重要，而他们往往没有高学历。西方社会的一部技术进步史可证明这一点(盖茨中途在哈佛退学应该没有学士学位)。更重要的是，大量市场活动人才频繁转换职业或职位，常常没有固定的单位，他们无法被单位“报送”到审批部门，这些人才对于活跃经济至关重要。

　　单就制度评论来说，上面的批评可能有吹毛求疵之嫌，因为任何制度总是有缺陷的。但是，如果换一个思路，干脆放弃一种制度，求助于市场的作用，结果就可能大大改观。我批评的本意就在这里。

　　为真正吸引人才，提高城市人口管理的效率，一个简单有效的办法是实行这样的单一原则：一个人，只要他获得(购买或租赁)北京市的标准住房，并在1年50%以上的时间里生活工作在北京，同时在北京市申报纳税(不论实际纳税与否)，就认定他是北京市的居民。所有这样的北京市居民享有平等权利。要实行这个制度，需要这样几项配套措施：一是确定“标准住房”。可以从低标准开始过渡。这在技术上不是什么难题。二是严格推行市政规划建筑的法制化管理，对临时建筑的用途要严格规定(例如不允许用于生活居住)，对各类违章建筑要限期拆除。即使不考虑居民登记制度改革，北京市这方面的工作也本应加强。三是规范工作场所居住行为，对工作场所居住的适用行业、适用人员、居住条件做出规定。一些服务行业以及大部分建筑业可以允许雇工在工作场所的专门区域居住。这部分人口可以不被登记为北京市居民，同时也不承担纳税、交费义务，除非他们拥有或使用北京市标准住房。绝大部分农民工属于这个范围。对这部分人口也不实行另外形式的登记制度，政府只是通过监督雇主来确保他们得到正常的工作场所居住条件，同时也掌握必要的就业信息。

　　采纳这个建议的好处是：

　　第一，人才识别的变得简单容易。能在北京市买房或租房的人通常需要一定量的收入，而收入的高低是能力强弱的最重要的指标。这个判定办法能获得一切经济学家的支持，因为没有比这个办法再好的办法，当然，前提是劳动力市场有比较充分的发育。我认为，目前北京市的市场发育情况足以用收入来证明能力，尽管不能排除某些少数情形。不论如何，这个鉴别办法远远优于政府审批办法。

　　第二，这个制度还有利于北京市住房市场的发展。这是不言而喻的。近几年，许多城市实行了这里提出的制度，重要目的是扩大住房销售，培育城市建筑产业的发展，效果很明显。北京市人口流动制度的改革不去配合产业进步政策，就如同当年限制北京吉普车上路一样，多少有点“大义灭亲”的味道。

　　第三，这个制度也有利于降低行政管理成本，增加市政府的财政收入。北京市自己提出审批制度要真正落实好，必然要加强监督，否则这个制度会流产。如果取消这个审批制度，审批和监督的成本自然没有了。新发生的成本是住户登记的成本，但住户登记的行政资源是现成的，而加强这方面的工作本来是必要的。高收入人士进京的“交易费用”降低了，等于增大了北京市与其他城市争夺人才的资源；人才多了，税源也就增加了。这种争夺人才的道理，连古代国王和郡守都懂。

　　第四，这个制度更有利于张扬公平竞争的理念。从来没有绝对的公平，但相对的公平还是有的。在人才选择这一点上，市场的选择无论如何比要比政府审批制度的选择更来得公平。

　　第五，在有前述配套措施的情况下，这里提出的制度改革会大大限制外地无合法职业的人员在城市的居留。事实上，给北京市的社会秩序添麻烦的不是拥有合法职业的农民工。仅在北京海龙电子市场门外，就有百人以上的推销非法软件和光牒的人。可以通过提高居住成本的办法，使这类人员逐步回家创业。

　　第六，这个制度如果在我国大部分城市推行开来，有助于调整城乡经济结构，提升全国的产业结构水平。大城市大量存在“贫民窟”的最大坏处，是造成大城市圈以外地区的产业空洞化，使劳动密集型产业在城市畸形发展。国际经验证明，贫民窟的大量存在决不意味着人权的改善，只不过是把城乡之间的对立转变为城市内部居民之间的对立。

　　把居民资格与住房联系起来的制度，实行起来也会有技术性的问题，但这方面的问题不难解决，也不难理解。

　　第一，人口总量会不会失控？其实，只要把住房建设规模控制好，这个制度之下的人口规模也就控制好了。住房建设好了，本来就是要住人，空着住房是浪费，而且是多方面的浪费。

　　第二，会不会有人在租房环节上舞弊，去“骗取”北京市居民的资格？在目前信息技术发达的情况下，这是很难的。这方面的监督远比审批环节的监督容易。标准住房是容易搞清楚的，而每户居民充其量是户主夫妻和他们的父母、子女而已。一户人家如果弃租住房，有关登记机构注销他们的居民资格是了。可以通过租金支付方式的安排，来增大住户随意弃租住房的成本。房东出于利益的考虑，会成为登记部门的很好的协作者。我们很难相信会有相当数量的人口在弃租标准住房以后迁居违章建筑中继续留居北京。对弃租住房后不主动注销居民资格的人员，完全有办法终止他们的居民资格待遇。总之，在技术上，一套标准住房落实一户人家的市民资格是完全可以做到的。

　　第三，采纳这个制度改革建议会不会提高农民工进城的门槛？不会。大部分农民工季节性地在大城市务工，主要集中在服务业和建筑业，他们的收入不足以使他们购买或租赁大城市的标准住房，他们也本来很少拖儿带女长期居住在大城市工作场所(对子女心理发育不利)。也许再过若干年，有农村土地制度改革的配合，他们可能在中小城市买房生活，但在目前还不行。事实上，这个制度若采纳，只会提高一些个体营业者、小规模企业雇主和无业游民的生活成本。例如，一些小型食品加工户可能会增加成本支出。对这些人员，提高城市门槛对城市发展有利。

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