苏格兰的土地改革及其对中国的借鉴意义

　　一、苏格兰土地改革的背景(略)

　　二、土地改革的主要办法

　　(一)改革的领导与发动

　　(二)改革的几个难点

　　1.关于强制购买

　　2.关于土地购买价格

　　尽管价格决定使一个复杂的问题，但英国政府认为其基本精神应该是这样的：征购价格应该是所有者(或求得补偿者)得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。换句话说，征购行为对土地的当事人的利益获取不应该发生影响。为了在理论上说清楚这个道理，英国法学家使用了一个概念，叫做“无计划世界”(no scheme world)。这是一个虚构的世界，在这个世界里，土地征用局没有发布过土地征用通知，有关土地的发展计划没有发生，甚至没有提出。这个设想的根据很清楚，因为这些“计划”行动会影响到土地的价值。这样，土地价格决定的基本精神就清楚了，就是说，土地价格的决定应该以“无计划世界”为基本前提。

　　价格决定具体考虑以下几个方面的因素：

　　(1)市场价值规则(market value rules)

　　运用这个规则具体考虑这样几个原则：

　　1)对强制征用不进行额外补贴。1919年之前，政府考虑到强制购买忤逆了所有者的意愿，会在征购价之外在给一个补贴，但1963年的立法取消了这个做法。

　　2)在决定价格时，设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益，这是定价基本准则。

　　3)不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。

　　4)如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形，由此发生的收益在征购价格中也不予考虑。

　　5)在特别情形下，土地法庭会不考虑市场价格，而考虑一个“重置等价”(the cost of equivalent to reinstatement)。例如，一座教堂，如果按市场价出售，所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候，土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。

　　6)考虑打搅(disturbance)补偿。

　　(2) 合法的计划假设

　　土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格，但它还可能有潜在的发展价值，例如，某一天农场主有可能在将土地卖给房地产商二获得更高的价格。在这里，有的发展计划还是要考虑的。一块地方，已经被政府规划为住宅发展区，那么，土地所有者在公开市场上出售土地时，政府的规划就是影响因素，出售土地的收益必然包括这个因素。所以，这种合理的计划假设应该对征购价格发生影响。“无计划世界”只是针对还未发生的但随着土地购买就要发生的状况而言的。

　　(3) 增殖或贬值的后果

　　正在执行的计划可能使得所征购的土地的价值发生增殖或贬值，但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。英国的法律对此有明确规定。

　　(4) 外部有害(或有益)影响

　　一整块土地，如果只征用了一部分，而征用的结果给其余的土地的价值造成了损害，那么，土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此变得毫无用处，那么，所有者也可以提出补偿要求，土地法庭应该做出裁决；如果理由可靠，补偿就应该确认。

　　如果土地的部分征用给未征用的其余部分带来了增殖，那么，土地补偿价格就应该将这种增殖从价格中扣除，就是说，如果补偿1万元，可能变成补偿8000元了。但如果补偿价格是1万元，而给其余未征用的土地带来的收益是增殖是1.5 万元，怎么办？通常也就是不再补偿，而不会要土地所有者向土地征用局倒交5000元。

　　3.改革的对象与土地登记

　　改革的对象是什么？这个规定直接关系到改革的操作，也关系到改革的成败，所以，苏格兰当局的意思也很清楚。只要一个社团组织在一块土地上有利益可言，改革就涉及到这块土地。不能根据农场面积这类标准来确定改革的对象，因为这会导致徇私舞弊，使社区利益得不到保护。文件还规定，苏格兰所有的土地主人都会被一视同仁地对待，不论使公共土地的主人还是私人土地和非政府土地的主人，都将适用新的法律。

　　登记的办法是：

　　社团组织都可以向苏格兰当局(Scottish Ministers)申请注册其所在或所用土地的共同利益(community interest)。文件对“社团组织”适用性做了规定，例如使用土地所处的地域，社团组织的构成，社团组织是否将可持续发展作为主要活动目标，以及它是否得到地方共同体(local community)的支持等。社团组织必须作为一个共同体存在(community trust[2])，通常应该是一个公司组织，有严格的财务预算，并且要保证不能把共同体的利益转移到私人手里。

　　这个文件很重视购买土地的价格问题。政府任命的地价评估员要对地价做出判断，如果发生纠纷，将交由苏格兰土地法庭(Land Tribunal for Scotland)裁决。

　　为了使得共同体组织能够买到土地，文件规定它可以最多用半年的时间来筹集资金，在一定条件下，政府给予补偿。

　　(三)目前的改革方案

　　三、关于crofts 社会(略)

　　四、评论：对所有权认识的启示

　　苏格兰的土地改革看起来静悄悄，但改革的一切必要内涵在这里都具备。考察这里的土地改革，所获最大的启示，是名义的所有权和实际的所有权可以严重分离，以至名义的所有权可能丧失意义。所有权是可以分割的，这种分割不只是惯常所说的所有权、处置权、经营权(使用权)以及收益权等几个方面的分离，而是每一项具体的权利被分割到多个主体上。这种分割受到多重因素的影响，并产生不同的交易成本。同样的一种安排，或者说，同样一个法律，在不同国家可能有不同的后果，因为他们的历史环境和现实的制度环境很不相同。概括地说，所有权的安排是极为复杂的一个系统，评价这种安排的内涵不能简单化。

　　(一)意识形态和政治对所有权的影响

　　在特殊的历史背景下，苏格兰的主流意识形态一直偏左。在二战结束后的一个时期，这里的知识分子很多都参加了共产党组织，并对青年学生有很大影响。直到原苏联政府出兵匈牙利，才使这种局面有所改观。但在英国国内比较，这里的意识形态还是在比较左的一端。这种局面不免对英国议会的立法产生影响，后来也对苏格兰议会的立法产生影响，导致立法的基本精神是限制地主，支持小农和佃农。

　　真正具有“社会主义”性质的是croft tenure之下的两种现象。第一，是政府或其他公共机构对crofts经营 的干预比较多，这种干预可以理解成帮助。第二，crofters在公共草地的使用种实行了一种公共所有权制度，即所谓common grazinglands，在这种制度之下，草地一般是由借贷款项购买的，经营和管理是由社区组织进行的。真正需要比较的是这种制度和英国其他牧业制度之间的效率差异。

　　但就其基本制度而言，苏格兰农业还是资本主义的。首先，这里的农业的主导制度还是资本主义农场制度，只是在苏格兰本岛的西北部和及其附近岛屿上有所谓croft tenure。而这些地区的农业产值只占苏格兰农业产值的比较少的部分，小于10%。第二，就是所谓croft tenure，也并不就是中国农业那样的“社会主义”制度或以色列吉布提那样的制度。croft tenure之下的小型农场在种植业部分的土地是私有的；经过多年的改革，20%的crofts由crofters自己所有。其他crofts的所有权属于各种类型的地主。

　　在苏格兰议会，执政党是工党，有一种中间偏左的意识形态。例如，他们对所有权的看法就反映了这个特点。他们认为，只要土地使用合适，公众利益可以得到满足，什么样的所有权关系不大。通过公众干预，人们对土地使用的关注会改变对土地的使用。只是在某些情况下，改变土地的所有权是必要的。这里的第一大反对党“苏格兰民族党”(有译“苏格兰国民党”)的立场也有明显的社会主义色彩。他们主张苏格兰摆脱英国独立，这种目标决定了它要争取更多的选民，因此立场更显得左一点。总之，强调共有产权，支持政府的干预以及公共组织的控制，这种社会主义的基本精神是苏格兰政治的明显的特点。关于这个问题，我与Arkleton 中心的资深研究员Keith Hart作了讨论。他认为，苏格兰政治的这种特点与苏格兰的历史有关。长期看，苏格兰与英格兰的关系不平等，英格兰是殖民者，苏格兰是殖民地，几次重要战争苏格兰也是战败者。这样，苏格兰认为英格兰是掠夺者，而英格兰实行的是资本主义制度，他们也自然认为是这个制度在剥夺他们，因此也竭力拒绝这个制度，也就是说，拒绝这个制度容易得到民心。

　　Bryden教授认为，鉴于苏格兰的现状，土地改革的目标主要是平等地分配土地权利和与之相关的其他经济政治权利。[3]他讲的这个现状，正是苏格兰的社会政治背景。

　　有学者对共有产权(land ownership by trusts and companies)提出批评，但议会人士认为，限制这些产权涉及到人权事务和欧洲宪章(European Convention)，很不容易。他们认为，公共部门有权力拥有土地。所以，我们看到苏格兰高地的一些合作社，它们不只是在农业产前或产后进行合作，而且还在土地所有权方面合作，有了公共所有的土地。

　　(二)由自然因素和制度产生的所有权变革的交易成本

　　苏格兰农村的土地所有权，尤其是涉及crofts的土地所有权，其变革是极为缓慢的，这种现象也很是耐人寻味。所有权的变革是一系列交易的结果，只是有时候交易成为建立在暴力基础上的不平等的交易(剥夺)。有意思的是，苏格兰的所有权变革大体上是在平等交易的基础上进行的，即使是“强制购买”，也有严格的规定，它要比中国的农地征用合理的多。但这个过程却极为缓慢，也许这正是协商交易的结果。这里不可能对此做出全面的解释，只是扼要讨论几个有意思的因素。

　　croft tenure之下的小型种植业与苏格兰其他地方的农业的区别主要是：第一当然是规模的大小。一个croft平均用地约5公顷，而苏格兰其他地方在资本主义农场的规模可以有几千公顷土地。第二，在租约关系中，croft的租约不是自由租约，政府通过多年的改革对租约施加了诸多限制，总体上对地主不利，而对croft佃农有利，例如，租约终止不容易，租约可以世代继承等等。

　　一个很大的问题是：在英国这样一个最老的资本主义国家，特别是苏格兰还是亚当.斯密的故乡，为什么英格兰的资本主义大农场制度不能对这里进行改造？经过阅读文献和与这里学者们的讨论，这样几个原因值得重视：

　　第一，历史原因。一些历史背景前面已经作过交代。近些年的经济学强调学习的重要性，但学习是有条件的。按说苏格兰与英格兰接壤，人口交流很多，学习是容易的，但这里的农场制度并没有被全部改造为资本主义大农场制度。现在看来，学习要完成，学习的主体必须存在。按历史学家的分析，这里的中产阶级受到极大的打击，大量流失到其他殖民地去了，没有了学习的主体，制度的承接的能力下降了。当然这是一种猜测，这里的史学家并没有直接说苏格兰高地的中产阶级是学习的主体。中产阶级是一种高水平的人力资本，家庭的影响以及教育的因素，使得中产阶级易于接受新的制度，使新制度推广的交易成本下降。

　　第二，自然因素的限制。制度的传播与竞争有关系。如果要素流动要起码的自由，那么，大农场制度应该在苏格兰高地脱颖而出。即使高地农场没有了中产阶级，英格兰的中产阶级还可以在足够的时间里迁移至苏格兰高地，尽管这种制度传播方式的交易成本比较高。但这样的事情没有发生。Bryden教授强调自然因素对要素转移的限制。因为这里的可耕地只要是地势较为平坦的河谷地和一些沿海的滩涂地，没有其他地区那样的大面积平缓地，所以不适合大农场耕作。西北部的一些岛屿更是如此。这里的气候也较为湿冷。这种地方的农民如果没有其他兼业机会，收入是不会很高的，甚至可以说在竞争之下这里的农业是要衰落的。事实上，这里的农民多年来大量流失，以至于所谓decrofting现象成了政府关心的一个问题。剩下的农民也并非靠几公顷土地过日子，他们兼有其他工作。

　　第三，其他结构性因素的限制。高地crofts的农场规模毕竟多数没有达到自然条件所允许的边界，有的社区土地连片，但并不是一个大农场。如果有移民因素的，那么，crofters们可以移民，使得一个社区(几百或上千公顷)crofts的数量可以减少，规模可以增加。但这也不容易。全面地看，应该从两个方面认识这个问题。一方面，移民始终是存在的。在19世纪就有移民，而且还有相当一部分移民到了北美。这几十年，他们的人口总量也是下降的。另一方面，要看到，随着英国社会的发达，移民不是更容易了，而是更困难了。就此，我和Bryden教授做过讨论，他认为，移民活动是一种交易成本很高的活动。大城市的收入固然高，但大城市的居住成本同样很高。在英国的城市，房屋的建造有严格的法律限制，不能像我们的城市一样，搞一些简易的住宅，很多人挤进去住。1985年英国通过了房屋法，后来又多次修正，对“住房拥挤”有严格的规定，限制拥挤现象存在。这样，就大大提高了大城市的进入门槛。对于一个苏格兰西北部的crofter，卖掉农村的旧宅，买大城市的房屋住下来，几乎是不可能的。再加上其他一些因素(如收入预期等)，移民就越来越困难了。

　　(三)公权是如何被盗取的？

　　在15世纪之前，苏格兰高地还是某种部落社会结构，部落人把他们的首领看作领袖和父亲，虽然古代文献不足以反映当时的具体社会结构，但在土地方面没有明显的私有产权是肯定的。苏格兰归拢于英格兰之后，一切土地归国王所有。但是，我们知道，这种归王室所有的土地，如果没有监护或代理，那么这种土地与公共土地没有什么区别。如果这种土地又是有价值的，甚至有很高的价值，那么，这种土地必然会被盗取，至于谁来盗取，用什么方法盗取，取决于具体的社会条件。

　　事实上，王室在早期有过土地的授权监护的情形，但仅仅是一些少量的可耕地，主要分布在海边和河谷两岸。大部分土地是公共的，也就是说没有授予谁监护权。气候、技术、人口规模和农产品(资讯 行情 论坛)价格的变化都会导致土地相对价值的变化。不难理解，在英国这样一个土地规模相对狭小的国家，无价值的公地的存在一定是暂时的。从18世纪开始到19世纪，这些公共地就被苏格兰地主所侵占。有权势的人或其他地主可以伪造文件，证明某块土地是自己所有。在这个过程中，律师起到了土地加速转移给地主的作用，因为穷人没钱请不起律师。说起这段历史，Bryden教授有直言不讳的批评：那土地是偷窃的！

　　当国王的所有权难以实施时，这种所有权也就成了名义的所有权，即使在授权监护(steward)的情形下也是如此。按照American Heritage Dictionary的解释，steward这个词的来源是sti-weard, 或者是hall-watcher, weard 与 aware有关。所以，这个词与监护者(warden)有关的。按照O’Riordan 的分析，stewardship是一个很老的概念，有代理资源管理的意思，它的词根不仅仅是“封建”的，甚至还是“前封建”的。因为盎格鲁-撒克逊的法律渐渐替代了古代的部落法律和习惯，这个词暗含的意思也就不太清楚了。[4]

　　Robin Callander 和 Andy Wightman也从历史的角度分析过君主权利。[5]前者发表的文章说：“某人借助君主权力，便拥有公众的信任；他有责任对苏格兰的土地和自然财富进行管理，这个责任也就是监护权(stewardship)。一个逻辑结论是：监护权比所有权更重要。我们可以认为，对国王的土地权利的监护，实际上也等同于对公地的监护。监护权最后比所有权还重要，这说明获得监护权是对公地(或王室领地)的合法盗取。这个监护权是实实在在的权利，后来的土地改革的难点，并不是难在国王那里，还是难在被叫做地主的“监护者”那里，可见，这个监护权的确比所有权重要。

　　Bryden 教授通过对“stewardship” (按照教授的意见，这是指一个人代表其他人对个人的或公共的财物进行监护，care )的讨论，提出了关于土地改革的意见。各方利益主体不过是诉诸这种权利而已。地主要证明它自己对土地以及土地的人民的监护是合法的；政府官僚机构不过是要在代议制民主的名义下实施自己的权力；共同体热心者的组织想利用他们对一个区域的居民的约束能力来行使超越其他集团的优先权；当地的老居民则要唤起大家对古代部落民主的文化认同来追求对土地的分散控制。

　　(四)苏格兰土地改革对中国农村土地改革的启示

　　1.公有产权的性质取决于社会结构的性质。苏格兰土地曾经都是国王陛下的土地，但除了少数王室直接使用的土地之外，相当的土地必须委托贵族来管理，还有一部分连委托的关系也没有，这便成了实际上的公有土地。但是，只要这土地不是不可利用的土地，就必然要有强势阶层来掠夺，在法制不完善的情况下尤其如此。这是苏格兰的经验，这个经验在中国也被证实。据我的了解，凡是土地承包法贯彻不好的地方，都是土地市场价值比较高的地方；凡是法律“贯彻”好的地方，都是土地市场价值低的地方。在前一种情况下，强势阶层有很高的积极性去参与对土地的掠夺。概括来说，土地公有是不稳定的，如果社会结构存在弊端，强势阶层不是一个在法律有效约束下的阶层，那么，土地实际上就归这个阶层所有。事实上，即使法制环境比较完善，也会因为监督成本过高，使土地的实际控制不利于公共利益。固然，在一些发达国家有大量的国有土地，但主要是因为这些国有土地的自然性质不利于私人控制，也因为法制水平比较高；如果是农耕地，即使是这些国家，也难以有效地实行公有制或国家所有制。就从这一点上说，我不赞成在中国普遍推行土地国家所有制。

　　2.民主制度和良好的法制环境是改革成功的保障。在19世纪80年代以后，由于整个英国的资本主义化的程度大大提高，社会强势阶层主要活动在工商业领域，使得抑制地主权威的法律能够在议会获得通过，加上法制传统，这些法律的贯彻也大体能够顺利实现。从前文我给出的改革案例就可以看出这一点。整体上看，苏格兰的法律是不利于大地主而有利于小农的。这种情况，恐怕也只有发达国家才能出现。好的法制环境的一个条件，是立法要慎重。从我接触到的文献看，苏格兰的土地改革立法是相当慎重的，而法律一旦获得通过，就要坚决地执行。苏格兰西北部的农村是小农多，地主少，在民主制度条件下，小农的选票就要发生影响。中国的经验也证明了这一点。凡是村民自治搞的比较好的地方，土地纠纷也比较少。

　　3.维护公共利益不是侵占私人利益的理由。苏格兰土地改革中实行的“强制购买”和土地定价的规则，体现了对农民利益的关怀，至少在客观上是如此。土地征购的价格问题，是我们国家的一个大问题，已经严重影响到了我国的社会稳定。从苏格兰的做法看，是要处理好公共利益和私人利益的关系。不能因为征地是为了公共利益，就在价格上尽量使私人利益受到损害。

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈频道，欢迎访问新浪财经新评谈频道。