问责政府投资遭遇难题

　　文钊(北京)

　　在推迟了半年之后，投资体制改革方案终于在7月下旬亮相。中国过去一年来的宏观调控，使人们对这份改革方案产生了更多的遐想。

　　在今年前两个月53%的投资增长数据发布后，国家发改委曾明确地把投资过热的责任 归结于地方政府的“大干快上”和政绩工程，认为这是造成投资过度的最重要的原因。管住政府，也被中国的宏观经济学者看作是治理投资热的一个根本之策。

　　一位发改委宏观经济研究院的专家说，从现在看，地方政府确实是有扩张冲动的，这种扩张的实现手段就是投资。从投资体制改革和投资运行机制讲，民间投资的冲动和地方政府的冲动，两个冲动叠加在一起，再加上一系列有利于投资的因素的叠加，造成了当前的投资过热。但是，“本来政府应该是起到一些制约作用的”，他说。

　　这或许可以对投资体制改革方案的出台时机作另一种解释。之前一直有观点认为，作为以放权为标志的投资体制改革，在治理投资过热的背景下出台，并不是一个合适的时机。发改委官员在方案出台后的新闻发布会上也承认，这对宏观调控可能产生一些“很小的负面影响”。但是，如果从管住政府投资冲动的角度去理解，此时出台投资体制改革，却是一个恰当的时机。一位参与方案讨论的学者说：“这个方案把政府投资管理体制也摆在一个比较高的位置上。过去的方案是放在一块的，现在把它摆出来了，专门讨论政府投资管理体制。并且，配合这部分的内容，还将出台一个《政府投资管理条例》，目前这个条例正在拟定的过程中。”

　　政府投资项目的高失败率

　　也许只是一个巧合，在投资体制改革方案出台前，关于政府投资失败的新闻报道逐渐升温。据媒体披露，2003年，通过对526个使用国债建设资金的城市基础设施项目审计发现，在已建成的320个项目中，有32个项目基本没有投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力。有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在较为严重的损失浪费问题。

　　在广西，北海市白水塘垃圾处理项目在设备采购过程中把关不严，对代理商未进行资格审查，在签订合同时，多处违反国际通用惯例，付款方式、期限、索赔等条款明显不合理，已给国家造成直接经济损失约1900万元，还使价值近9200万元的设备和厂房闲置。

　　在河南，郑州市供水工程因前期勘察设计失误、建设管理不善等原因造成各种损失2716万元。在黑龙江，投资5.6亿元的牡丹江煤气工程因盲目建设、管理混乱、损失严重而停产。

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　　据分析，造成部分项目建设效果较差的原因包括，政府投资项目决策机制尚不健全，项目管理比较薄弱。其中，90个项目执行招投标制度不严格。

　　谁来为这些失败的项目负责，为什么到现在还没有人为这些政府投资项目的损失负责？这些问题至今尚无明确的答案。

　　而随后出台的投资体制改革方案，似乎间接地回答了这个问题。方案提出，在政府投资的监管上，在要求健全政府投资项目决策机制，进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平。同时，还明确提出：建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

　　“政府投资问责”的说法，温家宝总理今年3月在人大所作的《政府工作报告》中也有明确的表述。他在报告中提出:“合理界定政府投资职能，加强政府投资管理，建立政府投资责任追究制度。”而根据知情人士透露，投资体制改革方案最早本来在“两会”之前就可能出台。

　　不过，细究起来，从有关文献记录看，从上个世纪90年代以来的一轮投资体制改革，在相当长的一段时期内，更多地专注于落实企业投资自主权的问题。对于政府投资的问责，在当时有关主管部门官员提出的改革思路中，并没有清晰的表述—虽然他们多次强调建立政府的投资决策和约束机制。真正明确要建立政府投资项目责任追究制度，是在2001年中央经济工作会议之后、新的投资体制改革方案起草的过程中提出来的。

　　决策不合程序，要追究渎职

　　但是在一些专家看来，尽管此次改革提出了问责的问题，然而对于政府投资项目如何问责，一直没有解决。

　　发改委的一位专家说，在政府投资管理体制方面，有两个问题比较关键。一个是决策，一个是约束。决策应该走什么样的程序？根据方案的精神，要解决决策的科学化和民主化问题，同时，在监督和约束方面，中共十六届三中全会文件提出，立法部门要对预算审查和监督，这个概念如何落实？

　　从这两个方面看，决策过程不单是行政部门的决策，不单是行政领导人的决策，而且立法部门要介入，就是人大介入决策过程。但是从目前来看，这方面的实践还很少。

　　这位专家说，三峡模式无疑指出了一个方向。当年三峡工程上马时，即是由全国人大投票通过的。如果一个地方项目对地方意义重大，在某种意义上也可以采取三峡模式。但是他说，采取这种模式条件是否成熟，又与人民代表大会制度、政府运行制度等密切相关，无法期望一蹴而就。

　　财政部科研所刘尚希教授也建议，应当加快政府投资的立法进程，严密控制政府投资。他说，目前政府每年投资的规模包括预算内资金和国债大概在2000亿元左右，除此之外，政府各部门以政府的名义借的钱也不是小数，所以，资金的使用必须有合法的程序。各级政府的重大投资项目应该经过各级人民代表大会审议通过，或者经过人民代表大会、人大常委会的授权。对于涉及老百姓利益的投资项目，刘尚希说，譬如城市改造，还应经过听证程序，不能领导一拍板就定了。

　　明确地划分责任，则是许多地方政府官员的呼吁。

　　今年“两会”期间，北京市大兴区区委书记沈宝昌就曾建议，建立问责制的基础，首先必须从源头上对政府的权力、职责进行充分约束和规定，让人人都清楚，什么事能做，什么事不能做，减少责任真空地带。否则，那些“经过集体讨论”的政绩工程、腐败工程，即便后来被查出，最终也很难追究具体人的责任，腐败分子为此付出的成本过低。

　　他说，要限制政府的自由裁量权，由政府投资的重大项目都要进行信息公开、专家论证，并特别要让人大进行充分审议，使官员“无权可用”；同时，要使问责的对象和主体分离，包括土地征用费这样巨额的财政预算，也要纳入人大的监督范围内，使官员“无钱可花”。

　　发改委的专家说，在改革方案中提到加强约束，加强监督，都是强调要按照程序办事，不能个人说了算，该是什么程序就是什么程序。对于不按照程序办事的政府投资项目，可以追究你渎职。这一点非常明确。

　　一个空白

　　“但是，”这位专家说，“一个项目，如果都按照程序办事，出了问题，就不好追究了。”至少从现在的制度设计来看，如果都按程序来办，结果又造成了重大损失，怎样追究个人责任，从制度上还没有很好的办法。

　　举例来说，一个什么都符合投资决策程序的桥塌了，如果确定是建筑承包商的问题，首先可以追究具体责任者的责任，不过，要从法律上追究市长的责任就很难。但是人们都会质疑：出了问题，市长就没有责任吗？在发达的市场经济国家，针对一个政治家来说，最好的问责方式是终结这个人的政治生命，比如说引咎辞职，但是经济上的约束和责任难度很大。

　　这位专家说，从国外的经验看，对于政府官员工作失误造成的损失，责任追究是非常严厉的，比如英国的法律一度是要求官员赔偿的。但是，2002年，英国却宣布取消了这样的法律。这里面有两个主要原因。一个就是赔不起，另外一个就是法律程序繁复，很难认证。这也导致了很高的问责成本。“可能打官司花的钱比损失的钱还多。在法律上不太容易做。”他说。

　　曾经参与投资体制改革方案制订的人都认识到了这个问题。

　　目前已经有很多地方出台了政府投资管理方面的地方性法规。比如深圳2000年就出台了《政府投资管理条例》，珠海，郑州也都有相关的法规。从这些法规的内容来看，对于政府部门、建设单位和中介机构，明显因为违反程序或者法律法规而导致的责任事故或者投资失误，都有明确的说法。比如珠海就规定对此类行为，“责令限期纠正，依法追究部门主要负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但是，对于上述专家提到的符合程序，而又导致失误的投资项目如何问责，均没有明确的规定。

　　这可能也是投资体制改革没有办法解决的问题。

　　部门主导立法的局限

　　一位研究者说，严格地说，投资体制改革方案是一次固定资产投资体制的改良。这个方案由发改委负责起草，因而带有明显的部门印记。比如说，着眼点放在审批事项的改革上，同时，对于政府投资来说，发改委同样是政府的一个管理部门，这样一个改革方案又如何能够解决政府投资绩效和政绩工程的问题呢？

　　事实上，在方案讨论期间，就有学者提出，政府投资项目的决策机制应该是，一般项目，出资人代表机构及下属企业既负责投资决策也负责资本决策，具体分工取决于各出资人代表机构不同的内部治理结构。重大项目，行政部门可以参与决策，但是必须由出资人代表机构决定资本决策的然与否。尽管文件提出“建立政府投资决策的追究制度”，但是由于把出资人代表机构放在了一边，所以，文件并没有提出具有操作性的责任约束机制。而这个出资人的代表机构就是国资委。

　　对于项目法人责任制，也有学者认为，这其实是把决策责任强加到了决策的产物—项目公司身上。

　　同时，对于谁来问责这样一个问题，文件也并没有给出清晰的答案。从地方出台的一些条例来看，在政府投资的决策和监管方面赋予了人大相应的权利。比如珠海市规定，政府投资项目草案要经人大批准，对计划执行情况依法监督。对重点投资项目的后果评价，比如效益的考核则由地方计划主管部门组织有关部门进行。未来国务院出台的《政府投资管理条例》是否会参照地方已经出台的条例内容，目前不得而知。不过一些分析人士认为，对政府投资项目的评价和问责，如果由政府部门自身来承担，则很可能出现自己是否可以评价自己、问责自己的难题。

　　“很多问题可能表现在投资体制上，但是在问题背后，则是政府体制、干部体制问题。实际上，投资体制背后是一系列各个方面的制度，各个方面的政策，围绕投资形成的某种制度或者是运行体系。”一位研究者说。

　　“政府的投资约束问题，期望投资体制改革解决是不现实的。”他接着说。■

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