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邓聿文/文
国务院扶贫办主任刘坚近日在智力支边扶贫工作座谈会上披露，去年我国未解决温饱(人均年收入637元以下)的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人。这是改革开放之后扶贫开发历史上的第一次。
如何看待这个“首次”？去年我国GDP首次超过11万亿元人民币，人均GDP首次突破1000美元，财政收入也首次突破2万亿元人民币。这种情况下，贫困人口理应减少，至少不会增加。因此，出现这种现象确实值得我们好好反思。
就去年新增80万贫困人口而言，主要是当年自然灾害引发的返贫，这一问题反映了新阶段我国扶贫开发面临的新情况。目前，我国农村还有3000万人未解决温饱，这是扶贫攻坚中最难啃的骨头，因为这种由生存和发展环境恶劣、文化技术素质低下、居住分散、构成复杂而导致的贫困，属于“绝对贫困”，它主要包括两部分人：一部分是丧失劳动能力的残疾人和社会保障对象；另一部分是生活在一方水土养不了一方人，生产生活条件非常恶劣，资源条件非常贫乏地区的贫困人群。
面对这种贫困，现行的开发式扶贫有以下几方面的局限性：
首先是扶贫项目的效益低下。在一般的政策意义上，开发式扶贫包括生产加工项目投资、改善生产和生活条件、改善生态环境、修建基础设施、发展教育和卫生事业、救济和建立社会安全网等极为广泛的内容。然而，从扶贫工作实际运作来观察，虽然上述方面都有涉及，但是实施重点集中在帮助农民和农村企业投资生产性项目(如农产品和工业加工项目)以及基础设施建设上，而对教育和卫生方面直接关系到贫困农村人口人力资本素质的投资，则由于种种原因比较薄弱。用扶贫资金搞工业项目，初衷虽是增加税收、改善财政，但实际上在贫困地区办的工业企业大多效益不好。原因很简单，现在的市场竞争不仅仅是本地市场的竞争，而且是全国甚至全世界范围的竞争，在竞争的过程当中，贫困地区在技术、市场和管理上都明显处于劣势。
其次是扶贫资金真正瞄准贫困户的问题至今尚未得到有效解决。目前以县为基本资金的分配单位，由于瞄准对象与县级行政区划直接联系，因此难以排除地方政府出于利益动机挪用资金，或者把资金利用到对财政能力增加最为敏感的领域，而这些领域与扶贫目标并非总是吻合，从而导致实际扶贫资金利用的稀释和遗漏效应。另外，中国乡村是一个人情网相连的“熟人社会”，任何强大的推动力量到这里都会失去穿透力，如果是一般性小额度商业贷款，或许瞄准穷人并不难，但要是有了很强的财政贴息性质，就不能保证“人情”和“熟人”对规则的侵蚀。
比起上述两者来，或许更严重的是对环境的破坏。现在所剩的未解决温饱的贫困人口，绝大多数位于老少边穷地区，尤其是在西部。出于扶贫的目的对西部地区加大开发农业生产的力度，的确提高了西部地区贫困人口的收入水平，但也具有刺激西部地区人口增长，进一步增加对西部生态环境的破坏等负面效果。从自然环境方面看，一旦被人类破坏到特定程度，大自然就会丧失自我修复功能，不仅环境的恶化会加快，而且扶贫政策所取得的成果也很难长期巩固，从而出现所谓的“返贫”问题。这正是开发式扶贫成就何以会与生态环境恶化加速相伴而来的原因，也是继续实施这一政策所面临的最大矛盾。
任何一种扶贫的方式，都有自身的独特功能和局限性，也有如何把它用好管好的技术性问题，还有如何使之本地化的创制问题。所以，应根据农村所剩贫困人口布局更加分散、生产生活条件更加恶劣的情况，转换扶贫开发工作的思路，并采取相应的措施。当前而言，一要以整村推进扶贫规划为切入点，切实做到扶贫资金到村、到户，确保扶贫工作的效益真正落实到贫困户身上；二要把稀缺的扶贫资源，适当地增加到农村基础教育、卫生健康、技术培训等方面，提升贫困地区的人力资本素质；三是对于那些生产生活条件特别恶劣的贫困人群，则通过移民搬迁的办法，来解决其贫困。
摘自《学习时报》2004.7.26
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