农地私有化初探--中国农村的逆淘汰趋势

　　文贯中

　　农地私有化初探(之一)

　　编者按：

　　农村土地是否应该私有化？这是一个关系中国农村走向的问题，也是所有“三农”研究者不可回避的问题。本报特刊发文贯中博士的新作《中国农地的社区所有、纯农户的收入困境，和农村的逆向淘汰趋势》，希望为读者提供一个新的视角。

　　1　现行农地制度经不起推敲

　　引言

　　私有财产不可侵犯已获得中国宪法的承认和保护。民营工商业者可以雇工，拥有厂房、店铺，扩大生产，积累财富，这些都受宪法保护。然而，处境最为困难的农民，却又一次被排斥在这种保护之外。纯农户想要积累财富，土地自然是他们最主要的生产资料。可是按宪法，土地的所有权属于集体，农用土地不得私有、不得购买、不得出售。

　　今日世界上绝大部分国家实行农地私有制，人类自从进入文明期后直至今日的漫长岁月中，绝大部分时期实行的也是土地私有制。如此长的时期，如此多的国家选择土地私有制，必定包含全人类反复试验之后的经验教训和智慧结晶。土地从远古时期无人所有，到后来的部落共有，到最后的私有，代表了产权的明晰化，大大促进了生产力的进步。

　　令人费解的是，中国目前尚处于社会主义的初级阶段。如果整个中国处于社会主义的初级阶段，那么贫穷和落后的中国农村应该处于初级阶段中的初级阶段。照理说，人民公社早已解散，农民应该有从集体中退出的自由。尤其令人费解的是，如果集体经济真的那么好，农民并非傻瓜，即使农民分了土地，也会在经济利益的驱动下，争先恐后地自愿组成新的合作社，为何要用宪法的权威强制性地规定土地的集体所有？

　　现行土地制度包含的内在矛盾

　　公正地说，现行土地制度曾对解放农业生产力以及保证工业化的顺利进行，发挥了积极的作用(林毅夫，1992；文贯中，1993)。但是，也正是在这种土地制度下，农民的相对境遇每况愈下。1980年代初推广包产到户时，坚持土地集体所有的理由是保障社会公平、避免土地兼并，以防止大量无地贫困农户的涌现。为了兼顾效率和公平，在土地集体所有的前提下，将土地使用权在全村范围内按人头或劳力平分。

　　从理论上来说，这样的制度安排只能是临时的。因为在中国的条件下，每个村的土地只会日见减少，每个村的人口总数及其在各户之间的分布却会经常变动。这种制度如果真正忠于其公平的目标，就必需不时根据这些变动调整农户承包的土地。然而，土地使用权的经常变动，必然使农民不敢对土地长期投资，导致生产效率的降低(文贯中，1995)。

　　政府为了减少这种效率损失，采取稳定承包期限，并允许农民转包和出租。这些新的政策最后浓缩到由全国人大于2002年通过的农村土地承包法中。可是，尽管政府三申五令，但是或许出于滥权的需要，或新增人口的压力，土地的调整仍然十分普遍(陈锡文，2004)。出现这种情况是必然的。首先，既然土地的所有权是集体的，土地的分配和管理只能落到村干部的手中。土地是农户的命根子，根据寻租理论，村干部既然处于这么一种生杀予夺的位置，必然贪心大动。这便是苛捐杂税禁而不止的原因。其次，既然土地属于集体，干部也实在难以拒绝村里新增人口对土地的要求，除非能从法律上，或宪法上规定这些新增人口是村里的贱民，世世代代不得使用村里的土地。如果不能把他们贬为贱民，自然就得从众人那里扣去一些土地，分给新增人口。对新增人口来说，土地凭自己的人头获得，不需花钱。

　　由此可见，现行的土地制度存在着不可克服的内在矛盾：要忠于公平的原则，必然牺牲土地使用权的稳定；要忠于效率的原则，公平必然被抛出窗外。很明显，这种土地制度已经不能很好地适应市场化和全球化的要求(文贯中，1995)。

　　农民的处境

　　中央一号文件(2004)在第二段开门见山地指出，“全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大”。一号文件作出如此严重的判断，当然不是空穴来风。

　　现在，纯农户的收入相对城市居民来说呈每况愈下的趋势，农民的社会权益也未见扩大(陈锡文，2004)，三农问题成为公开的事实，也是举国上下议论和忧虑的对象。这一切，都是在现行的土地制度之下发生的。由于土地的所有权和分配权掌握在村镇干部手中，农民不得不忍受干部的胡作非为，承担各种苛捐杂税，忍受低劣的公共服务。在一波又一波的“圈地运动”中，一些政府官员和承包商大发其财，本来应该是土地主人的农民，却任人宰割，流离失所。事实证明，现行的土地制度的局限性已经比较严重。

　　以下第二节论证现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。第三节论证要使农村金融真正为农民服务，对农信社的改革离不开土地的私有化。第四节呼吁利用中国快速城市化和工业化的大好时机，尽速展开以市场为导向的农地制度的彻底改革，使之尽快和世界大部分国家的土地制度接轨。第五节结束全文。

　　2　社区所有的农地制度和城乡收入分布

　　只要农地是集体所有的，随着城市化的快速发展，一些乡村干部利用征地的机会牟取不法收入，漠视农民利益和就业机会的例子只会越来越多。农民中能干而正直者最好的办法便是争先离开农村。

　　农民相对收入的日益恶化

　　世界银行主编的《东亚奇迹》一书对东亚自1960年代以来取得的经济成就的最主要评价是，这些国家在经济持续快速发展的同时，做到繁荣的分享。

　　高速增长能带来繁荣，自然是好事，但如果繁荣不能为绝大部分民众分享，这种繁荣的公正性就有疑问，社会稳定就有长期隐患。1980年代的伊朗和1990年代的印尼便是令人沉痛的例子。

　　《财经》杂志今年2月份报道了中国社科院经济研究所收入分配课题组的一项发现。该课题组基于1988年、1995年、2002年对全国范围的住户收入进行的三次调查，发现“如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入的差距”，中国仅比世界排名最后的津巴布韦的城乡收入差距稍好一点，“但是如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的”。

　　直到几年前，按官方的可比价格计算，1978-1999年期间，中国农村的收入和消费水平的增长速度快于城镇(约翰逊，2002)。上述发现发人深省。和所有实行土地私有制的国家的农民相比，中国的土地制度不但无助于农民避免相对城市居民的收入每况愈下的命运；而且，和实行农地私有化的国家的农民相比，中国农民的相对处境更是不容乐观。这就使人有必要对现行土地制度为何未能使农户，特别是纯农户，更好地分享高速增长带来的繁荣的原因，以及该制度对他们的收入增长的长期影响重新进行评估。

　　如果中国农业只能留住贫农

　　上述报告还指出，在城乡之间和城镇内部的基尼系数值明显上升的同时，“农村的基尼系数值反而有所下降，从1995年的0.381下降为2002年的0.366”。据该报告分析，造成农村内部基尼系数值下降，也即收入差距下降的三条原因中的首位原因是：农村地区逐步城市化，有钱人往往搬离农村，“剩下的是一些收入较低的农户”。所谓农村中的有钱人，相当一部分是比较有经营能力的人。如果务农的收入不足以留住这些经营能手，不但会使相对来说已经很穷的农村变得更穷，而且会使普遍存在的有关中国农业可能逐渐失去活力的担心最终变为现实。

　　城市化过程本应通过为农民提供打工机会，吸收他们进城定居，达到减缓城乡收入差距的长远目标。为什么城市化在中国的制度条件下并不足以减缓农民相对贫困化的加剧？究竟是哪些因素使中国在20多年的时间里，尽管城市化水平由1978年的19%提高到2003年的36%，纯农户的收入不但“增长缓慢，甚至下降”(中央一号文件，2004)？

　　有多个因素。一方面，现行的城市户口政策嫌贫爱富。不少城市的移民政策规定投资底线，或购房底线。同时，许多城市在改造贫民窟的名义下急急忙忙地拆除尚可居住的房屋，使移民无从落脚。这些政策实际上是将没有财富的农民排斥于城市化之外。另一方面，农民的权利和责任倒挂也是促使他们中有能力者首先弃农而去。但是最主要的，是农地不得私有。种地能手除非和村镇干部搞特殊关系，否则无法扩大自己的经营规模，因而无法增加收入。

　　中国农村的逆向淘汰

　　市场经济最主要的标志是竞争和要素的自由流动和组合。保证要素自由流动和组合的权利基础，便是经济活动的主体对至少一种要素的所有权和处置权。惟有如此，各种要素才能得到平均收入。这是福利经济学的基本道理。

　　在全球化的今天，更要求要素在全球范围内自由流动和结合，各要素才能获得全球的平均收入。然而在现行的土地集体所有制之下，对土地的获得并不是通过公平竞争，出价最高者得之，而是按人头均分，而且往往随人口的变动而调整。在这种情况下，中国经济将会逐渐演变为一种畸形的市场经济。在这种市场经济中，农地的使用权越来越分散于农村人口手中而无法集中。在一些村干部滥权严重，城市化进展迅速的地区，土地的处置权及其带来的巨额收入则向权力倾斜(周其仁，2004)，发生了一波又一波的新“圈地运动”(党国英，2003)。正如张晓山(2004)指出，“在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民土地权益不受侵犯是维护农民经济和政治权益的一个重要‘底线’。”只要农地是集体所有的，随着城市化的快速发展，一些乡村干部利用征地的机会牟取不法收入，漠视农民利益和就业机会的例子只会越来越多。农民中能干而正直者既无法扩大自己的经营规模，又无法苟同一些乡村干部的不正之风。对他们来说，不但农业变得无利可图，而且农村生活也变得索然无味。最好的办法便是争先离开农村的是非之地，尽快脱离农业，到城市或非农部门另图发展。

　　富裕农民选择离开农村，使中国农村出现逆向淘汰。这个过程和发达国家实现农业现代化的过程截然相反。在典型的市场经济国家中，由于农地可以私有和买卖，能干的农民能够名正言顺地通过竞争兼并别人的土地，使他们根据种植的要求逐渐扩大经营规模，以获得全国的平均收入。无法做到这点而被淘汰出来的农民，可以选择出租土地，或出售土地，向非农部门转移。在这一过程中，土地的价值和农民自身的价值都获得最高的实现。正是通过种地能手发挥企业家的创新精神和冒险精神，才能使土地的耕种方式随国内外市场需求的变化而变化，发挥出各地土地的比较优势来。由这样的农户支配的土地能获得更多的产值。他们对农业生产结构的改变，对现代农业技术的采用，具有领先和示范的作用。他们通过竞争不断扩大土地经营规模的过程，就是传统的自给自足的农业向市场化和现代化过渡的过程。然而，由于中国的土地集体所有制下，种地能手既无法自由和土地结合，又无法用集体的土地作银行贷款的抵押，因而不易得到农业贷款。缺少了融资的手段，种地能手自然难以扩大经营规模，也难以致富。

　　(作者系美国芝加哥大学经济学博士、美国三一学院经济系副教授。作者向徐滇庆、汤敏、张宇燕、冯毅、林双林、陈志武、张晓山，党国英，李成贵，谭秋成，胡必亮，李稻葵等致谢。并对本文尚存的一切错误负责。)(未完待续)

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