|
潘永建
深圳部分商家罢刷银行卡的事件已经过去了一段时间，但这一事件对包括中国银联(商业银行)、商家和持卡消费者在内的各方当事人带来的伤害、不平依然历历在目。在此，笔者无意评判事件各方的是非曲直，但事件的背后是市场缺陷的典型表现，且这种缺陷是市场通过自身调节所无法克服的，因此需要政府“有形之手”的介入和规制。
市场经济本质上是竞争的经济，通过市场主体的自由竞争，实现市场高效率配置资源的功能。然而，完全竞争只是作为一种理论形态而存在，现实中大量存在的是不完全竞争。在不完全竞争(特别是垄断)的情形下，价格不是由买卖双方共同决定而是由其中强势(甚至是垄断方)决定的，由此市场高效配置资源的功能削弱甚至失效。在此情形下，需要政府通过“有形之手”(通常表现为经济立法)来矫正这一市场缺陷。
罢刷银行卡事件已经充分暴露了市场缺陷，并且此种缺陷正日益损害社会公共利益。然而遗憾的是，本应在此时及时出现并加以干预的“有形之手”却不见踪影。究其原因，笔者认为，现行相关立法的不完善和不当是主要原因。
此次事件争议的焦点在于，银联及相关银行是否就跨行银行卡交易结算服务构成垄断。商家认为，银联联手作为其股东或会员的各商业银行，滥用其市场支配地位，制定并维持统一的高价，因此银联和各家商业银行构成垄断。但是，这一主张却未必能在中国现行的法律体制中寻求到充足的法律依据。
首先，由于我国目前尚未制定实施单行的《反垄断法》，零星的反垄断的规定散见于《反不正当竞争法》、《价格法》和《制止价格垄断性为暂行规定》等法规之中，各法规关于反垄断的规定均有局限。由于各法规的局限性，现行法律未清晰地界定垄断的概念及构成要件。
其次，从表现形式上看，此次事件中争议的垄断应为价格垄断。然而，《暂行规定》和《价格法》中禁止价格垄断的规定却语焉不详，存在立法技术的缺陷。例如，从《暂行规定》第4条规定来看，似乎银联和商业银行构成该条禁止的价格垄断行为。然而，《暂行规定》第2条规定，“本规定所称价格垄断行为，是指经营者通过相互串通或者滥用市场支配地位，操纵市场调节价，扰乱正常的生产经营秩序……”根据该条规定，若商家主张银联和商业银行构成价格垄断，其还必须证明银联和商业银行的行为扰乱了正常的生产经营秩序，且该行为损害了其他经营者的合法权益。但是，该规定未说明此处“经营者”是指“同行业经营者”还是“同行业及其他行业经营者”。因此，立法的不完善造成了本事件中的争议难以在现行法律体制下一锤定音。
我们似乎不应指责立法的不足，即便立法(特别是经济立法)具备一定的前瞻性，亦无法覆盖嬗变的经济生活现实。但此次事件的发生除了立法不完善的原因之外，可能还与一些行政机关的不适当立法有关。2004年1月，中国人民银行颁布了《中国银联入网机构银行卡跨行交易收益分配办法》，对现场销售(POS)跨行交易的商户进行了分类并相应地规定了不同的收费费率，其中对超市等特殊类型的商户给予一定的优惠费率。正是依据上述法规，深圳部分商家要求银联和商业银行降低收费费率。
笔者认为，《办法》事实上确定了POS跨行交易服务费为政府定价，银联和商业银行必须严格遵守上述规定而不得另行制定实施其他收费标准。果真如此，则此次事件中孰是孰非应很清楚，银联和商户之间的争议亦可以休矣。
但问题是，中国人民银行是否有权颁布该法规？根据《立法法》，中国人民银行等具有行政管理职能的直属机构，可以在本部门的权限范围内，制定规章。而2003年4月中国银监会成立之时，银监会与中国人民银行的职能划分已经确定，其中商业银行的服务价格的监督管理职能由银监会和国家发改委行使。由此看来，中国人民银行应无权制定上述《办法》这一规章。
在此情形下，政府干预这只“有形之手”必须出手，而且必须尽早出手。从长远来看，制定实施《反垄断法》是解决此类事件的理想方法。从近期来看，解决本事件的关键在于确定POS跨行交易服务费的性质，即该服务费应属于市场调节价、政府指导价还是政府定价，而这一问题又与银联的定位密切相关。
依笔者之见，POS跨行交易牵涉广大银行卡持卡人的公共利益，银联和商家的费率之争最终损害的是消费者在价格或便利方面的利益。一方面，银联和商业银行在建立和运营POS跨行交易统一的标准和技术平台方面确实投入了大量的资金，应允许银联通过收取适当费用的方式收回投资并维持平台运营；另一方面，由于银联是目前POS跨行交易服务平台的惟一提供者，不宜将银联等同于一般的以追求利润最大化为目标的企业，亦不应对POS跨行交易服务实行市场调节价。否则，在没有竞争的情况下，银联易出于追求利润最大化的目的而形成价格垄断。
笔者认为，目前比较妥善的解决办法仍有赖于“有形之手”的介入，即银监会、国家发改委等主管部门组织银联、商业银行和商家进行价格听政。通过价格听证，银联和商业银行公布并解释POS跨行交易服务的各项成本和费用，并由银监会、国家发改委等主管部门进行评估审计，最终制定出一个能够维持POS跨行交易服务业运营并使得银联和商业银行能够获取适度利润的收费标准。
更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈频道，欢迎访问新浪财经新评谈频道。
| 
