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李佐军/文
改革开放以来，我国小城镇蓬勃发展。截止2003年，小城镇总数达42620个，其中建制镇达20226个，县城以外的小城镇镇区总人口约1.91亿，住户为5384多万户。小城镇快速发展，促进了乡镇企业和农村第三产业的发展，改善了部分农民的生产和生活条件，推进了农村城镇化进程。但在小城镇快速发展中也存在一些不容忽视的问题，其中一类较突出的问
题是小城镇数量过多、规模过小、布局分散、档次较低。这类问题的持续存在，不利于城镇化的健康推进，不利于土地和资源的集约利用，不利于人口的优化布局，不利于环境保护和污染治理，必须尽快予以解决。解决这类问题的办法就是促进小城镇优胜劣汰。
为什么不是促进所有小城镇都发展壮大、而是只让部分小城镇发展壮大、同时使另一部分小城镇逐步淘汰？理由有三：
一是现有绝大多数小城镇是以乡镇政府所在地为基础产生的，数量太多。我国共有近5万个乡镇，几乎每个乡镇对应一个小城镇，绝大部分小城镇的人口规模过小。根据1997年国家体改委等11个部委对全国18个省市1035个建制镇(包括县城关镇)的抽样调查，非城关镇镇区人口规模在1万人以下的占65.76%，1-3万人的占28.79%，5万人以上的占6%。1996年广东省不包括城关镇的1520个小城镇，平均人口只有5700人。小城镇人口规模过小，无法形成规模效益和聚集效益，不利于提高国民经济的整体效益。
二是小城镇的数量和规模受全国总人口的限制。据预测，我国人口总数将在16亿左右达到顶峰，未来城市的数量和规模受这一人口总量的约束。由于大中城市规模效益和聚集效益都较好，在城市化加速推进过程中(根据国际经验，城市化水平处于30%—70%时为城市化加速阶段)，大部分人口将向大中城市和部分条件较好的小城市聚集。相对来说，小城镇的吸引力较小。这样，能留给小城镇的人口不会很多。如果现有所有小城镇都平衡发展，势必出现大部分小城镇人口规模继续偏小的局面。
三是小城镇的发展受土地资源的限制。我国的土地资源有限，集约利用有限的土地资源是我们必须长期坚持的战略方针。由于小城镇的规模经济和聚集效益不如大中城市，发展第三产业的条件不如大中城市，小城镇必须主要依托第二产业寻求生存和发展，而第二产业的占地明显比第三产业多。而且，小城镇土地的利用效率也较大中城市低。小城镇的过度分散发展，势必要消耗大量的土地资源，势必从总体上降低城镇化过程中的土地利用效率。因此，从节约土地资源计，也有必要淘汰一部分效率较低、规模过小、产业基础较差的小城镇。
小城镇数量过多、规模过小、布局分散、档次较低，并非都是小城镇本身的过错，而是有着深刻的制度根源。首先，由于城乡分割体制依然存在，农村人口和劳动力尚不能向大中城市自由流动和迁移，即使有部分素质较高的农民能“挤”进城去，也往往是门槛很高，成本很大。因此，有很多农民不得已选择低成本的就近转移之路，即进小城镇，这就扩大了对小城镇的需求。但这种需求只是暂时的，因为随着城乡分割体制的逐步打破，这些进入小城镇的人口将继续向大中城市转移。其次，行政区划体制过于僵硬，行政管理等级过多，也是造成小城镇数量过多、规模过小的重要原因。每一级政府都要在政府所在地发展城市和小城镇，而且利用行政区划和行政手段限制所辖区域内人口和生产要素向外转移和流动，这就使得那些条件较好的城镇不能顺畅地从周边地区聚集更多的人口和生产要素，结果导致人口在各行政区域平均分布或分散分布。此外，农村基层政府追求本地政绩，也对此形成了推波助澜的作用。
正因为主要是制度原因导致了上述问题，因此应主要从制度变革入手，促进小城镇的优胜劣汰，具体措施有：
第一，消除人口迁移的制度障碍，使人口在各级城市、城镇和农村之间合理分布。消除制度障碍的关键是要改革不合理的户籍制度和城乡不平等的福利保障制度，归还农民自由迁徙权和国家福利保障平等享有权。这样，使那些在城乡分割体制限制下不得已暂时在小城镇安身的农民能各得其所地进入各级城市，从而使那些条件较差的小城镇因人口进一步向各级城市迁移，而逐步从城镇序列中退出，演变成新的农村居民点。
第二，消除生产要素(劳动力、资金、土地等)流动(或流转)的制度障碍，使生产要素能在各级城市、城镇和农村之间合理配置。劳动力是人口的一部分，前述人口迁移的分析同样适用于劳动力流动，只是劳动力流动还必须强调劳动用工制度的改革。资金的流动和土地的流转，则应打破地域的限制，打破条块分割体制的限制，使其按照要素的边际生产力原则在各地或各所有者之间优化配置。这样，使那些因受制度限制而不得已暂时配置在小城镇的生产要素，能流动到最能发挥其作用的各级城市去，从而使那些不能为生产要素提供合理收益率的小城镇，因失去一些重要的生产要素而遭淘汰。
第三，打破行政区划限制，改革城市等级管理制度，提高建制镇标准，赋予部分有潜力的建制镇较完整的城镇管理权限。在城镇化和小城镇发展的过程中，应弱化行政区划的作用，按照市场经济规律来引导人口和生产要素流动，来确定新兴城镇的选址和规模。为了让各种不同规模的城市和城镇能公平竞争，要改革目前的城市等级管理制度。为了减少小城镇的数量，可考虑适当提高建制镇的标准。前面主要强调了小城镇的“劣汰”，这里还要强调小城镇的“优胜”。对那些地理位置较好、产业发展潜力较大、辐射力较强的小城镇特别是建制镇，要赋予其较完整的城镇管理权限。考虑到目前城市等级管理的特点，对有的小城镇可以赋予其县级市(或副县级市)的管理权限，使其能按照城市发展的规律尽快成长起来。
最后，必须指出的是，淘汰一部分小城镇并非彻底消灭它，只是让它从城镇序列中退出，而演变成农村的重要居民点。农村居民点同样要根据农村发展的规律，逐步实现现代化。
(作者单位：国务院发展研究中心产业经济研究部)
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