投资体制改革十年磨砺 审批制会否已积重难返?

　　本报记者 王 梓 主持

　　十年怀胎，投融资体改终于分娩，这本身就是一种突破。而作为计划经济的核心标志，投资审批制也宣布寿终正寝，改企业投资项目的审批制为核准制和备案制成为本次改革的最大亮点。与此同时，政府投资职能也有了明确规范，政府投资的问责机制得以确立，这所有的改革，又成为宏观调控“有效”的制度保障。

　　但是，投资审批制是否已经积重难返？如何确立政府行为的边界，建立对政府投资的问责？这些都关系到新的方案会否成为一纸空文。7月31日，国家发改委投资研究所的原所长、中国投资协会秘书长张汉亚、国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘、中国国际工程咨询公司后评价局副局长张三力和国家开发银行专家委员会常务副主任王大用，四位专家共聚21世纪圆桌论坛第十七期，就这些问题展开激烈讨论。

　　艰难分娩

　　《21世纪》：7月16日，国务院正式批准《关于投资体制改革的决定》，10天后，投资体制改革方案全文发表，从提出改革设想到真正实施，是一个非常艰难的过程，我们首先来回顾一下这个历程。

　　张汉亚：从1979年开始施行“拨改贷”试点到2001年底审批制度改革，20多年的时间里，我国在投资和与投资有关的体制方面颁布和推行的改革政策和措施超过40项。但整个改革却一直给人以滞后的印象，这主要表现在两个方面：一是改革一直处于零敲碎打的状态，没有出过一个完整而系统的改革方案；二是改革效果不明显，投资效益越来越低，而投资规模、投资结构也有很大的不确定性。

　　国务院在1990年代初，就打算出台一个一揽子的投资体制改革方案。1992年，原国家计委拟了一个初步的改革方案，1993年到1998年，方案得到进一步完善——据说期间方案曾经有过36次修改。

　　1998年，各有关部门对原国家计委提交的投融资体制进行了第一次大讨论； 2001年底全国计划会议上各部门对原计委提出的新方案再次讨论，此方案延续了1998年初步方案的基本原则——“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”，并确定，通过深化改革和扩大开放，最终形成投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有力的新型投资体制。这次颁布的最新方案中又加上了“市场引导投资”，并把宏观调控由有力改为“有效”。总之，投资体改方案可谓 “千辛万苦、历尽磨难”。

　　《21世纪》：从审批制到核准制和备案制的转换是本次改革的核心内容，它使得企业投资自主权真正得到了制度性支撑。对这一成果如何评价呢？

　　张汉亚：这是个阶段性的重要成果，对于未来发展具有重要指导意义。它明确了企业投资主体地位，这是从1984年提出了政企分开之后又一重大突破。审批制向核准制改变，审批程序减少了几道，一定程度上做到了“企业干企业的事，政府干政府的事”。原来国家计委每年审批的项目很多，总投资量达到1.5万亿，其中预算内资金、建设国债和其他财政性资金总量就有两千多亿，大量审批工作必然导致低效率，采用备案制，可以提高审批效益。

　　实际上，从发达国家来讲，从来没有对投资的限制，一切都有法可依，通俗地讲就是“你投资，我欢迎；你盈利，我收税；你犯法，我抓人；你破产，我同情”，目前我们还做不到。

　　郭励弘：我觉得新方案的进步主要在三个方面：明确国务院要审查规划为其一；其二是施行代建制，标志我国政府走出过去大基建(管投资、管建筑等多个方面)体制，把投资和建设分开；其三就是一半施行备案制，一半施行核准制。虽然审批程序有所减少，但核准制实际上就是审批制。这“一半”备案改革的意义，主要是对民营企业，不再由政府审批了。

　　如果从投融资体制改革来看，应该说十年磨一剑还没开刃。投融资体制改革和项目审批制度改革是有区别的。去年国家发改委拿出这个方案征求意见的时候，我发言的题目是《缺少实质性改革内容》，投融资体制改革是我们多年期盼的深层次改革，而固定资产项目审批制度改革，是本次拿出来的方案。从固定资产投资审批制度改革来谈，这次改革是个明显的进步。但是，没能解决两个最核心的问题：国有投资的责任制度没有建立，产权对投资活动还不能形成根本性约束，没有建立以资信管理为核心的约束机制；其次就是民间的融资问题没有解决，民营企业一直缺少权益资本和债务资金融通的途径。

　　张三力：总的来说，投资体制过去主要是投资效益差的问题，这是我们后评价了200多个项目和广泛的调研之后得出的结果。

　　投资效益差表现在三个方面：第一是超概算，原来计划的投资超概算是普遍现象。据调查，“八五”期间完成的400多个项目里，投资整整翻一番，其中还不考虑物价指数。第二是超工期，我们调查所有的大项目，包括“五大磷肥”项目(湖北黄麦岭磷氨、广西鹿寨磷氨、贵州瓮福重钙、云南大黄磷重钙、湖北大峪口重钙五大项目，2002年，四大投产项目当年税后利润按照全成本计算亏损15亿元)，从报项目建议书到项目达到生产设计能力经过15年，前期是5到6年，即从报项目建议书到批准可研报告是5到6年，使得所有的效益全部下降。过去我们投资的“八五”项目，三分之一失败，三分之一需要债转股来救活，三分之一还过得去。特别是工业企业，投资效益是最差的，基础设施还稍微好一点。第三是审批程序非常之多。根据我的调查，北京市的一个固定资产投资项目需要跑22个部门，盖108个图章，历经48个月，这还是按审批规定时限情况下，完全按照程序走，保证一天不耽误。

　　投资效益差，大部分又是由决策的失误所造成的，从失败的项目分析，除了长时间审批的原因，大概70％是在前期准备和决策阶段出现的问题。因为这个发现，后评价曾经相当长的一段时间内被叫停。

　　彻底摆脱审批制

　　《21世纪》：无论如何，从审批制到核准制和备案制的过渡都是一个重大的突破，如何保证以后从观念到实际工作彻底摆脱审批制的阴影是一个关键。

　　张三力：防止核准制和备案制向审批制倾斜，可以依靠三个标准：其一是核准的主体不要做项目法人的事。核准不应该是项目内部的问题，比方说技术方案问题，财务效益问题。新的方案里面，把咨询评估和招投标放在一起，实际是将两个层面的事情混淆了。咨询评估是出资人管的事情，招投标是项目法人管的事情，把二者放在一起，是重大的概念性错误。其中也隐含了复归审批制的危机。第二，从核准的内容上要做一个界定，要真正的核准，必须保证内容正确。第三，核准的方法和程序要改，不能延续过去的方法和程序。

　　张汉亚：对核准，必须有时间要求，比如规定半个月的期限，半个月之内必须有核准的结果，半个月之后没有回复就等同于同意。

　　张三力：按照科学发展观建立投资决策机制是关键。把规划审批这件事情做好，决策机制就有了第一步成功，否则，单是领导的“条子”项目就很难约束。我认为，投资规划应该包括两方面，一个是行业性的，一个是地方性的。原来规划的制定，完全是从本部门，或者是地方的利益来考虑，带来了很多问题。规划要有严肃性，有法律保护。

　　规划制定的时候，该考虑谁是最大的受益人，比如粮食发展规划应该是国家受益、农民受益，而不仅是粮食局受益。另外，规划的制定应该考虑两个方面，一个方面是经济社会发展的问题，另外一个就是过去的经验教训。今年初温家宝总理在记者会上，这样总结2003年国务院的工作，“更加关注经验，更加关注教训，更加关注启示”。用这种指导思想做规划，规划可以做得好。

　　投资决策机制的另一个重要环节是投资后评价制度的建立，使决策形成一个良性的周期，不断总结，不断提高。

　　另外，还要建立信息反馈机制。我们非常不注意信息流的畅通和信息对称问题，信息系统不建立，信息流不形成，做一个调查非常困难。国家要投资，首先要建立一个信息系统，做到心里有底。

　　王大用：计划经济的特点突出表现在投资体制问题，这个特点的通俗化总结就是两句话，“花别人的钱，给别人干活”。结果就是花别人的钱不心疼，给别人干活儿不出力，造成计划经济的浪费和低效。改革转轨时期，这个特点变为“花别人的钱，谋自己的利”，原来只是浪费，只是低效，现在可能加大浪费，因为可能扩张自己的利益。企业跑北京，跑审批，终归是为了用国家的钱。

　　我们总是担心重复建设、资源浪费，并以这样的理由对投资进行管制，实际上，市场机制在起着作用，如果造成了资源浪费，企业会受到惩罚，企业的投资人和债权人要蒙受损失。

　　张汉亚：彻底摆脱审批制有利于改进宏观调控。这次宏观调控，更多的是用微观干预的手段?造成的不良后果很可能在今年年底到明年就会显现。通过投资体制改革，不再使用微观干预手段，对于以后的经济发展是很有帮助的。

　　现在二十多个省缺电，而经济大省山东缺不缺电，据我所知，原因在于前两年山东建了很多电厂，都是企业直接对口的，当时还受到国家计委的批评。另外，1989年的时候，都是在砍项目，山东第一天汇报说砍了50％的项目，第二天又对本省企业说只要项目有效益，可以继续建设。1993年以后，山东的经济很快就上去了，这是对审批制的一种讽刺。

　　政府投资的边界

　　《21世纪》：新方案在明确了企业投资自主权的同时，也提出了政府行为的边界，“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。”如何完善这种政府投资体制呢？

　　王大用：政府投资，事权与财权要统一，财权与责任要统一。公共设施本身的改善，是投资环境改善的一个基础，城市基础设施的建设投资是地方政府的事权，但按我们现在《预算法》规定，地方政府发债是不合法的。我们的政策是中央财政发行国债筹资，地方政府用中央政府借的钱投资建设。项目完成了，是我这任市长的业绩，改善的是本地的投资环境，增加的是本地的税收，以及本市长头顶上的光环，承担偿还责任的却是国家财政。这还是“花别人的钱，谋自己的利”，还是计划经济的投资模式，浪费资源难免，产生各种恶劣的副作用也难免。所以，各级政府的事权必须明确，要确定政府负债的上限，负债全部透明化，当地的人大审批的时候，必须根据国家的法律进行限制。

　　郭励弘：不能按照计划经济的办法给地方政府事权，而是要用市场经济的办法。我认为，发改委有条件做这件事，把现在的银行坏账分解到中央和地方的各级国资委，评价出各个国有投资主体的资信。有了资信，地方政府可以贷款担保，可以发地方政府债券。

　　王大用：另外，关于基础设施投资的运营模式，一种新兴模式是PPP(Private Public Participation)，即公共民营合作制，地方政府通过特许经营权招标，由中标企业投资建设基础设施，通过签订特许合同，由中标公司负责筹备、建设和经营，可以有合资经营、纯民营、BOT、TOT等许多具体模式。

　　郭励弘：富裕地区可以把这些基础设施都市场化，有一个收费机制就行了。比如说垃圾处理，只要有收费机制，就可以民营化。但是贫穷的地方，只能由政府来干，当然还有中央财政的转移支付，等到市场发育到一定程度，市场能接手一些项目了，政府就可以更多地解脱，这是沿海和内地的不一样。

　　《21世纪》：新方案中提出，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施。在大量的实际利益面前，如何防止其中腐败的滋生呢？

　　张汉亚：代建制关键在于招投标，为防止招投标腐败，就要公开、公正、透明，需要社会监督，就是让媒体、公众和所有参加招标的单位共同监督，提高全过程的透明度。我国的交通、水利、公用事业、粮库建设等领域，都有大量的招投标腐败问题，如果彻查，估计每年可以找回五、六千亿投资资金。

　　张三力：代建制要有行业标准，这个行业应该有一个资质体系，有一个准入机制，有监督和评价，并建立资质档案。这样，也就少了很多腐败的漏洞。

　　投资问责机制建立的关键

　　《21世纪》：新方案特别提出，要建立和完善政府投资监管体系。“建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。”在问责风暴方兴未艾之际，投资问责制该如何建立呢？

　　张汉亚：过去投资无人问责，整个程序就是地方或者是各部委将申请报过来，到国家计委审批，审批之后，财政部给钱，银行贷款，建设部门管设计施工，最后交给运行部门运行。国家发改委每年审批的使用国家资金项目有几千个，效果如何没有人过问。

　　目前项目的层层转包、层层截留是普遍问题。投资项目建设中，一般应该有60％以上以原材料和设备形式进入项目实体。但是现在有些项目投资可能只有20％-30％进入。因为这中间各种的管理费、打通关系费、拆迁费等等都要截留项目建设资金。说一句不客气的话，大多数贪官，都是在工程里拿回扣，拿的还都是国家投资的项目。这些钱一般也没进入消费，而是成为贪官的存款，或者流到国外。通过问责制的建立，可以减少建设资金的流失和浪费，大大提高政府投资的使用效益。

　　王大用：投资问责，首先要弄清楚谁问责，是投资人问责，还是中纪委问责、地方纪委问责；还要明白问谁的责，因为一个项目，从始至终，是要经历很多的人，确立问责对象很重要，是银行还是股东的责任要明确。问责的对象，应该是投资过程各环节的负责人员。问责的主体，应该首先是出资人，是业主。还有问责的内容问题，是仅问是否腐败，是否合法，还是也要问投资的效果，是否有决策失误的责任？

　　张汉亚：问责制也不能太死板，市场经济情况下，任何投资活动都有风险。我们应该采取一种相对灵活的政策，对于政府投资来讲，主要是对渎职和腐败以及大的失误问责，对于国有企业这一块儿，应该在一定范围内总体考核，投资10个项目，可能有3个失败，7个成功，整体效益是好的，对三个失败项目就不应该问责了，否则的话，经营者就没有办法很好地经营。当然对于特大失误、给国有资产造成特大损失的，应另当别论。银行一年的贷款，每年一个分行就有几百个项目，只要是整体盈利，就应该肯定银行行长的业绩。如果每一笔贷款都要追究责任，就太过分了。

　　可以依靠审计、稽察和后评价三种手段对政府投资运行进行监督，审计主要是在财务，稽查包括工期、质量，后评价可以整体评价从项目决策到项目竣工运行全过程中的问题。后评价必须具备独立性，国家要拨出一笔专门的资金，做后评价的活动经费。

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