树立以人为本的改革观若干建议（14条）

　　以人为本的改革观，就是改革要逐步满足人的基本需求和基本权利，使多数人能够不断分享改革的成果，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标。以人为本既是科学发展观的根本要求，也是新阶段改革观的本质内容。改革不仅要解放和发展生产力，而且要以人为本，促进经济社会的协调发展。我国正处在经济社会的全面转型时期，落实科学的发展观，重要的前提是要树立以人为本的改革观，将发展建立在制度改革与创新的基础上。

　　一、适应经济社会全面转型新阶段的客观要求，实现改革观的转变

　　经过25年的改革开放，我国经济持续快速增长，并初步建立了社会主义市场经济体制框架。当前，我国正由低收入国家向中等收入国家迈进。国际经验证明，人均GDP从1000美元到3000美元的阶段，既是一个持续的、快速的经济增长时期，又是一个经济结构、社会结构急剧变动的时期。更为严峻的挑战在于，我国经济发展与社会发展严重失衡的问题有逐步扩大的趋势。要有效地化解社会矛盾和社会危机，实现经济社会的全面、协调、可持续的发展，需要我们更加自觉地认识和解决全面转型时期改革观的转变和发展问题。

　　1、从重经济发展、轻社会发展向以人为本、经济社会协调发展的转变。改革开放初期，针对传统计划经济体制对生产力发展严重束缚的制度弊端，我们明确提出改革的重要任务是解放和发展生产力，并由此极大地促进了我国经济的快速增长。但是，在后来的实践中我们不恰当地把经济建设为中心逐步演变为以GDP为中心，重视GDP增长而忽视经济社会的协调发展，使广大百姓未能不断地从GDP增长中广泛获益。

　　——老百姓从GDP增长中获益的份额在降低，1978-2002年全国工资总额占GDP的比重从17%下降到12%。老百姓收入偏低既会造成国内需求的长期不旺，还会使劳动者的全面发展受到很大的局限。

　　——政府把工作重点放在GDP增长上，严重忽略了基本的公共服务和公共产品的供给。去年的SARS危机是一个严重的教训。经济连续25年快速增长，但是公共卫生和公共医疗的情况却令人堪忧。2001年，在世界卫生组织公布的公共医疗的平均指数方面，我国在全世界排名倒数第三位。近几年，老百姓的医疗费用大幅增长，而财政投资公共医疗的幅度却有所减少。1978年农村合作医疗的覆盖面是85%左右，而目前只有15%左右。

　　教育矛盾更突出。建国50年了，我们还没有完成义务教育的发展目标。国家对教育的投入，2000年时大体占GDP的2.3%，改革开放25年来，平均是2%。国际上120个国家的平均数字是不低于5%，我国的教育支出还不到世界平均水平的一半。我国尚有450个县的数千万人口未实现“普及”义务教育，成为新文盲产生的主要原因之一。2002年全国因经济困难影响就学的青少年约为2000万至3000万人。

　　——GDP的增长未能带来就业的大幅度增长，不仅农民工、而且城镇居民就业也难。由此，人们对就业前景并不乐观，在经济增长的同时缺乏幸福感和安全感。实践使我们得出这样的结论：第一，增长不等于发展。第二，经济发展不等于社会发展。第三，发展不能破坏生态环境。

　　经济的增长到底为了谁？现实的严峻事实逼迫我们必须明确地回答这个问题。长期以来由于多方面因素的影响，我们在实践中并没有真正地把改革发展的目的搞得很清楚。其实，改革和发展的目的都是为了人，为了实现人的自由和全面发展。在经济社会转型时期，要实现发展的目标，关键在于建立一套有利于广大人民发挥积极性、创造性的新体制。在改革的新阶段，只提“解放和发展生产力”是不够的，只重视经济增长而忽略社会发展会产生严重的后果。改革要推动经济社会的协调发展，要把实现人的全面发展作为改革的出发点和归宿。检验改革是否有成效，经济发展是一个方面，最终的标准是人的生存和发展状况是否有根本性的提高。

　　2、从一部分人、一部分地区先富起来向公平、公正和共同富裕的转变。在经济发展严重落后的情况下，改革之初提出使一部分人、一部分地区先富起来，这是符合改革实际进程的。当前，多元化的微观经济主体和利益群体初步形成，利益关系的再调整已经成为进一步改革的突出矛盾和问题。在这个特定的背景下，同一个改革方案，一部分人拥护，而另一部分人却会反对。这是因为社会整体财富的总量增加，但是各个利益群体的受益不同，甚至会出现一些利益群体的利益绝对受损。在改革进入到重大利益关系调整的新阶段，必须为改革注入以人为本的新观念。无论官员还是百姓，无论城市居民还是农村居民，无论国有企业领导和职工、私营企业主、下岗失业人员等，都应当在改革中得到同等的关照。不能打着经济增长的旗号，通过牺牲别人的利益来谋取自己的私利。不能打着整体利益的旗号，没有任何补偿地牺牲个体的利益。在此前提下，改革才有可能得到普遍的赞成和拥护，才有可能获得持续的动力。

　　在改革开放之初我们提出“允许一部分人先富起来”，是针对平均主义和普遍贫困的现状而言的，是给有能力和勤劳的人们提供一个发挥创造力的空间。与改革初期相比，现阶段明显出现了强势群体和弱势群体的分化，强势群体虽然人数少，但是由于掌握重要权力或者占有大量的财富资源，不仅能够很好地维护自身利益，而且还能够通过各种手段影响改革决策，使规则的制定朝着对自己有利的方向发展。与此相对应的是人数众多的农民和下岗失业人员等，维护自身权益的能力异常低下，在规则形成的过程中常常成为牺牲的对象。而且，弱势群体和强势群体也出现了定型化的趋势，介于二者之间的中间群体正在发育之中，短期内还不能成为社会稳定的中坚力量。在这种情况下，如果不用以人为本的理念来调整不同社会群体之间的关系，就会出现严重的社会后果：(1)贫富分化日益加剧，形成弱势群体严重的挫折感和绝望感，中间群体发育滞后，社会稳定的基础不断削弱，社会风险和社会危机的积累加快。(2)形成坏的市场经济规则和一系列不公平的社会制度。在强势群体的主导下，弱势群体的权利和利益难以在新制度的形成中得到维护。若是这样，不仅无法实现全面建设小康社会的目标，市场化改革也会步入歧途。(3)由于大量弱势群体的贫困，国内市场有效需求难以提升，最终很可能使经济增长受到严重影响。当务之急，就是要树立以人为本的改革观，改革的目标、任务、手段都要充分考虑大多数人的基本权利和基本要求，这样才能够有效地化解日益突出的经济社会矛盾，并逐步走向全社会共同富裕之路。

　　3、从效率优先、兼顾公平向效率与公平并重的转变。在计划经济体制下，企业的初始分配是严重的“大锅饭”，因此，改革提出要打破“大锅饭”的分配方式，实现效率优先、兼顾公平，这是正确的。在今天，发生了两个大的变化，一是企业初始分配的主体变了，混合所有制经济的比例逐步加大，单一的国有经济越来越少，民营经济不断增加，企业基本是按照效益来分配。二是社会再分配问题已经成为现实面临的主要矛盾。当前，我国贫富差距不断扩大的趋势已引起国内外的普遍关注。城乡居民的实际收入差距估计已达到6：1左右，成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。根据资料计算，目前我国实际基尼系数已经达到0.5，属于世界上收入分配不公比较严重的国家之一。因此，现阶段社会再分配问题已成为最迫切的一件事情。要从社会的实际问题和现实需求出发，切实解决公平和效率的严重失衡问题。

　　从短期看，公平和效率可能存在着一定的替代关系，但从长期看，效率和公平问题是一致的，没有公平最终也不会有效率，人类社会的进步都是用公平的制度获取高效率。当前我国公平和效率严重失衡，公平问题在一定程度上制约效率的发挥。因此，在改革的新阶段要认真解决好公平问题。解决公平问题，主要矛盾不在初次分配，因为初次分配应当由市场决定，由企业效益来决定。当前的主要矛盾在于再分配领域。政府要运用再分配的杠杆，对国民收入进行调节，缩小收入分配差距。在这方面，我们需要做出相当大的努力。

　　4、从城乡二元制度结构向城乡一元制度转变。当前，我国统筹发展的难点和重点是城乡统筹发展问题。城乡发展的严重失衡，带来区域发展的失衡，带来经济发展和自然生态发展的失衡。比如：贵州是目前人均收入在全国排后的一个省。但是，贵阳市的生活水平跟全国的一些大中城市相比不是太大。相反，贵州的农村人均收入和东部沿海地区相比差距甚大。西部的城市和东部的城市有差距，但西部的农村落后，农民收入水平低下是造成区域发展不平衡的根本原因。从20世纪80年代中期开始，改革的中心转移到城市，此后农村的改革不仅没有实质性进展，与城市相比，农民的处境还相对地恶化。农民税费负担沉重，城市化过程中由征地引发的矛盾相当突出，使“三农”问题形势日益严峻。

　　解决城乡协调发展的关键，取决于制度创新和体制创新。从现实的情况来看，城乡协调发展的根本问题主要是制度结构和制度安排的问题。建国50多年来，城乡二元制度结构造成了许多严重后果，如农民的土地不断被侵占，广大农民长期不能享受到基本的公共产品和公共服务等，就是因为我们没有打破城乡二元制度结构。“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，是我院向中央呈报的建议。我们认为，农民土地制度最根本的问题就是农民的土地承包权是债权还是物权？要赋予农民长期而有保障的土地使用权，允许农民以土地抵押贷款，并拥有自由的处置权，使土地资源可以转化成资本。为什么农民工两手空空地来到城市？因为他们不能以土地作为抵押，拿到创业资金到城市里发展，其根源之一就是土地的制度安排问题。因此，加快改革城乡二元制度结构，是促进城乡协调发展的主要任务。

　　5、从经济体制改革向包括社会体制改革、政治体制改革在内的结构性改革的转变。我国的渐进式改革首先从经济领域开始，取得了很大的成功，在保持社会稳定的基础上实现了经济的持续快速发展。与此同时还要看到，社会、政治、文化等领域改革滞后的局面不可能长期持续下去，这最终必然会严重制约经济体制改革的进程。拉美一些国家人均GDP达到3000美元后，陷入了社会政治危机之中，这是社会、政治领域发展严重滞后于经济发展的结果。有的专家估计，我国从90年代后半期由腐败所造成的经济损失每年约占GDP的比重在13.3%-16.9%之间。当前，社会道德风气恶化，社会信用缺失，社会治安状况差等问题，为下一步改革和发展带来了很大的困难。事实上，我国的改革是一项系统工程，结构性改革的特性已经开始凸显。在经济增长到一定程度之后，社会重大利益关系的调整已成为越来越复杂、同时也越来越重要的改革任务。人们不仅要寻求保护个人产权，还要寻求尊重和保护人权，还需要个人全面发展有一个健康的文化氛围。树立以人为本的改革观，不仅需要继续推进经济体制改革，还必须逐步启动包括政治体制、社会体制、文化体制在内的结构性改革。

　　二、使多数人不断地分享改革的成果，逐步满足多数人的基本需求

　　国际经验证明，在经济社会严重失衡的特殊阶段，容易产生“三大风险”。第一，社会风险。随着利益主体的多元化，社会结构发生了重大变化，搞不好，社会矛盾突出，社会危机加深，很可能引发局部的或全社会的危机。第二，政治风险。向市场经济的过渡中，权钱交换日益成为普遍的现象。以权贵资本为主的利益结构，将使得市场经济成为坏的市场经济。俄罗斯就是一个案例。一些“一夜暴富”的资本所有者成了亿万富翁，他们中的一部分人就是原来党政机构的官僚。如果权贵和金钱的交换达到比较普遍的程度，政治风险和政治危机是随时会发生的。第三，经济风险。在经济社会转型时期，经济结构不合理，社会信用失衡，加上宏观调控不到位，很容易引发金融风险和经济风险，由此造成经济的严重倒退。改革要规避风险，就必须按照“以人为本”的要求，使改革措施的制定和选择要立足于关怀人，让多数人在不断分享改革成果的同时，参与改革，支持改革。

　　6、实现就业体制创新，积极扩大就业。我国目前的劳动力资源已达7.4亿左右，相当于所有发达国家劳动力资源的总和，这个劳动力规模将持续约20到30年。当前不仅有1.5亿农村劳动力需要转移出来，城镇劳动力和大学生就业的形势都很严峻。据统计，截止2003年9月，城镇失业人员超过了2000万人，相当于城镇就业人口的10%。今后10多年中，我国每年还要新增劳动力1400万人。在相当一段时期，城市下岗职工再就业，农村劳动力转移，大学生就业等问题交织在一起，加上劳动生产率的提高和技术进步等因素，就业形势会存在巨大的压力。而在现有的就业体制下，GDP每增加1个百分点，就业只能增加80万人左右，按GDP年增长10%算，每年也只能解决800万人的就业，远远赶不上劳动力增加的速度。因此，要从我国的基本国情出发，加快建立新的就业体制来缓解这个矛盾。第一，政府的重要职能是保障就业，采取鼓励就业的政策，扩大就业。第二，要为个人创业创造良好的体制环境，充分发挥中小企业扩大就业的作用。第三，对劳动密集型产业实行优惠政策，实现广泛的就业。第四，要加快发展服务行业，发展各类不同形式的公共服务实体。第五，要建立城乡统一的劳动力市场，取消对农民工的各种歧视性政策，打破农民工进城的体制性障碍。

　　7、建立和完善社会保障体制。在经济社会矛盾日益突出的情况下，要有效地降低改革风险，必须把建立和完善社会保障制度放在优先的位置上。第一，扩大社会保障覆盖范围，逐步建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障体系。第二，合理确定支付水平，使社会保障水平同经济发展水平相适应。在扩大社会保障覆盖范围的时候，支付起点应相对低一些，社会保障制度的受益者从整体上只能享受低层次的社会保障水平。低保障、广覆盖应成为我国社会保障制度的一项长期政策选择。第三，针对国民保障需求的多元化，建立多样化的社会保障模式。国家主要负责全社会统一的、基本的社会保障，同时鼓励各种形式的市场化保险。第四，加强社会保障立法，形成法治化、规范化、高效化的社会保障运行管理体制。依法办事是完善社会保障制度的基本要求。社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。

　　我国的社会保障制度不应当长期排除农民。要从我国的实际情况出发，建立有效的农村社会保障体制、农村合作医疗体制、农村基本的救济制度。当前，关键的问题是要赋予农民国民待遇，要为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务，赋予农民土地产权，尽快取消农业税，精简乡镇政府，建立农业支持保护体系，确保农民增收。

　　8、明晰和保护产权，建立现代产权制度。没有产权就没有合法的个人利益，人们就不能获得完整的生存权和发展权。为了使经济发展给所有人带来好处，我们要创建一个使全社会劳动者都能够从经济发展和改革进程中不断获取自身利益的所有权体系。建立健全现代产权制度，既是市场经济发展的必然，也是突破各项改革难题的关键。目前，微观经济主体已经形成，不同利益群体出现，人们对保护产权的要求日益迫切。无论在农村还是城市，改革在多方面都已触及了产权问题。在农村，征地问题、土地难以流转的问题等都涉及到产权问题。在城市，金融改革、国有企业改革、政府职能转变，已成为改革中的三个难点，解决这三个问题也都涉及产权制度改革问题。对民营企业来说，持续发展需要保护私人产权，对劳动者来说，需要承认和实现劳动力产权。建立现代产权制度，有利于打破改革有可能陷入的僵持状态，为解决深层次的矛盾和问题扫清制度性障碍。

　　9、保障公民的知情权。公民的知情权是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。知情权是在现代社会中公民享有的一项基本权利，也是公民保护自身利益的重要手段。公民只有及时了解社会上即将发生或者已经发生的事情，才能对自己的生活做出相应的安排，以便趋利避害，有效保护自己的利益。与此同时，确保了知情权，公民才可能有效地监督政府。政府要建立面向社会和公众的政府发言人制度，定期或不定期的向整个社会公布某一方面的政府事务，并就公众关心的问题通过新闻媒介做出回答或者解释。SARS危机表明，现代社会知情权比什么都重要。建设现代社会，要将知情权上升到立法层面予以保障和规范。

　　10、建立社会群体的利益表达机制。我国已经开始进入一个社会结构和利益明显分化的新阶段。不同社会群体的利益往往是不一致的，甚至有时会存在具体的利益矛盾和利益冲突。在这样的一个社会中，各种利益诉求的表达将会成为一种常规性的社会现象。因此，社会应当容纳这种利益表达，并为这种利益表达作出相应的制度安排。对于弱势群体来说，农民和农民工基本上没有有效的利益表达渠道，同样，广大工人的具体利益表达渠道也不畅通。建立利益表达机制，不仅体现普遍的人文关怀，还有利于缓解不同群体的利益矛盾，防止过激行为的发生。应当采取措施，让利益表达合法化，让各种社会群体都有正常的、畅通的利益表达渠道。现阶段要优先关注弱势群体的利益诉求。

　　11、尊重和保障公民的人权。人权是现代社会公民享有的基本权利，保障人权是现代社会文明标志和现代经济社会制度的基础。以人为本，首先要关注人权。在我国，人权问题不仅表现在个人之间和不同社会群体对个人权利的侵害，更表现为某些政府部门对个人权利的侵害，前者通过法律渠道容易得到解决，而后者是强大的公共权力对个人人权的侵害，很难得到解决。因此，我国必须建立有效机制，使各级政府部门在行政和执法过程中的侵权行为受到约束。我国已将尊重和保护人权写入宪法，问题的关键在于，要保证行政违宪行为的可诉性。

　　三、按照以人为本的要求，建设公共服务型政府

　　当前，改革面临三个突出的问题：第一，部门利益化的倾向、趋势在扩展；第二，权钱交换的趋势在扩展；第三，单纯追求GDP政绩观的倾向在扩展。这几个问题，都同政府的转型、政府官员的行为方式有直接的联系。因此，为了使多数人能不断地分享改革发展的成果，我们就必须改革政府。

　　2003年我国群众上访次数已经达到了历史最高点，国家信访局对上访问题提出了四个“80%”：在当前群众信访特别是集体上访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上是有道理或有一定实际困难和应予解决的问题；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的问题；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。苏联和东欧社会主义失败的教训，归根结底是政府严重脱离群众，官僚主义和形式主义盛行使政府应对经济社会危机的能力降到了最低点。在25年的改革进程中，我们已进行过多次政府机构的调整，但一直未能达到目标，一直未能找到有效的途径。实践告诉我们，按照“以人为本”的要求，建设公共服务型政府，是市场经济条件下政府改革的正确路径。

　　12、建设公共服务型政府，真正为社会和企业办实事。我国市场经济体制框架已初步建立，市场的微观基础已初步形成，政府主要是为经济发展和社会发展服务的，要强化政府的社会管理和公共服务的职能。只有把公共服务搞好了，社会才能稳定，经济才能发展。在市场经济环境下，政府把公共服务做好了，如把公共医疗、教育、社会保障、社会治安等问题解决好了，才会为经济的长期持续发展提供一个好的环境，才能称得上是以经济建设为中心。

　　13、政府是老百姓的政府，要了解百姓疾苦，反映和代表百姓的利益。最近，《中华工商时报》公布了一份关于居民对政府工作评价的调查，涉及到官与民的关系。调查发现：在以前的“管理者”的定位下，政府部门的服务意识欠缺，表现为在工作中高高在上者(48.2%)多于帮老百姓想办法者(30.09%)；和领导走得近者(54.0%)多于关心百姓者(24.5%)；和有钱人亲近者(50.1%)多于关心困难群众者(28.1%)；光喊口号者(51.2%)多于解决实际问题者(26.3%)；只关心自己的好处者(49.8%)多于造福一方百姓者(23.7%)；乱摊派者(41.3%)多于依法征收税费者(31.7%)。这虽然难以反映全面，但从中可以看出，老百姓对政府的评价是比较低的。温家宝总理在两会报告中强调政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民的监督。以人为本的执政理念在温总理的报告中得到充分的体现。

　　我国在计划经济时代沿袭了传统的“统治型政府”模式，政府具有无上的权威，老百姓是作为服从政府的被动对象存在的。这种模式在建国后曾经将全国人民的力量集中起来建立了独立的工业体系，保证了国家的独立和安全。“统治型政府”模式的基本特征是公共权力的国家化、集权化、官僚化、行政化，是通过限制个人权利，扩张公共权力来保持社会的稳定，还表现为用相对单一和固化的手段来控制经济过程。这种政府模式与计划经济相容，但是与市场经济的要求相反。市场经济要求个人有充分的个人权利进行自由的经济决策，要求尽可能地限制政府权力。在市场经济条件下，要以人为本，就必须从根本上解决公共权力覆盖私人权利的状况，解决政府过多地占用公共资源的问题，完成从“统治型政府”向“治理型政府”的转变，使公共权力社会化、民主化、公开化、廉洁化，使政府成为一个能够有效回应人民诉求和接受人民监督的政府。

　　14、政府要有一个好的文化和理念，自觉地说真话，办实事。政府的文化理念要发生转化，需处理好四个方面的关系：一是管理和服务的关系。政府管理的本质就是为社会提供服务。在现代市场经济条件下，政府的主要职能是在义务教育、社会保障、社会治安、公共卫生、国防等范围内提供基本的公共服务，即政府要成为一个服务型的政府。二是决策和执行的关系。要把决策贯穿于执行当中去，形成一个好的执行理念和执行文化。政府的行为，尤其是地方政府的行为，主要是如何更好地履行公共管理和公共服务的问题。没有一个好的执行文化，没有一个好的执行理念，实践就很困难。三是公共资源和公共服务的关系。政府占有一定的公共资源的唯一目的就是要为社会提供公共产品和公共服务，如果政府过多地拥有公共资源，过多地投资于竞争性领域与民争利，而在公共产品和公共服务的供给上达不到社会的需求，必然会造成政府效率低下和腐败行为。四是权力和责任的关系。要尽快建立和完善政府的问责制度。有了权力，就要有责任，责任和权力是相对应的。责任是基础，权力是用来保障责任的履行。政府的责任意识、责任文化相当重要。有了这些理念，政府才能自觉地约束自身的行为。理念和制度的结合才能产生政府以人为本、求真务实的基本规范。

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